供應商信用承諾函大有可為

【政采助力全國統一大市場建設】

供應商信用承諾函大有可為

■ 黃超

從國家頂層設計來看，在重要領域逐步推行承諾制，對助力全國統一大市場建設具有重要作用。但目前來看，在政府采購領域推行資格承諾、信用激勵和懲戒等，還存在一定的難點和堵點。本文試圖介紹供應商信用承諾函的政策依據、各地開展情況，并提出相關問題及建議，以期為有關部門提供參考。

政策依據

《社會信用體系建設規(guī)劃綱要（2014—2020年）》提出，“開展各行業(yè)企業(yè)誠信承諾活動。”《中共中央 國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》明確，“建立健全以信用為基礎的新型監(jiān)管機制，全面推廣信用承諾制度，建立企業(yè)信用狀況綜合評價體系?！?/p>

在政府采購法律制度方面，《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）第二十二條明確了供應商參加政府采購活動“應當”具備的法定資格條件，并提出采購人“可以”根據采購項目的特殊要求規(guī)定供應商的特定條件。《政府采購法》第二十三條規(guī)定，采購人“可以要求”參加政府采購的供應商提供有關資質證明文件。換言之，在此階段供應商是否需要針對法定資格條件逐一提供相應的證明材料，由采購人意思自治?！吨腥A人民共和國政府采購法實施條例》第十七條列舉了供應商參加政府采購活動所應提供的材料，但對材料的詳盡形式并未作進一步規(guī)定。實踐中，往往通過采購文件的規(guī)定和詳細表述來呈現。

此外，財政部在編號為2501-3669625的留言答復中亦明確，開展承諾試點單位的采購項目可由供應商出具承諾函，承諾其具有相應資格。

開展情況

部分地區(qū)為響應國家號召，深入落實“放管服”改革要求，開展了供應商資格信用承諾制試點工作。比如，新疆、安徽、江西等地在采購文件中明確，供應商可就健全財務會計制度、依法繳納稅收良好記錄等法定資格條件，進行一次匯總承諾，而資格審查主體可對照資格審查事項和標準，進行一次材料審查。

筆者認為，該項機制的核心是通過探索實行“承諾+信用管理”的準入管理制度，簡化對供應商資格條件等形式審查，不再要求供應商提供相關財務狀況、繳納稅收和社會保障資金等證明材料。此舉有效地降低了企業(yè)競爭交易成本，將其從各類證明材料的桎梏中解放出來，為采購活動的提速增效打下了堅實基礎。

此外，為提高政府采購工作質效，持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境，安徽省宣城市、寧國市等地在推行供應商承諾制之余，還針對性地開展了采購人信用承諾，作為采購人備案采購實施計劃的重要組成部分，從而不斷完善政府采購領域信用監(jiān)督體系建設。

筆者梳理發(fā)現，目前各地在設置供應商資格信用承諾函時主要考慮以下三方面因素：一是有利于簡化對供應商的形式審查、優(yōu)化采購流程、提高采購效率；二是內容需要事先明確承諾；三是所有供應商都普遍適用的法定資格條件，即《政府采購法》第二十二條第一款規(guī)定。

此外，供應商的特定資格條件因采購品目不同而涉及不同的采購標的和行業(yè)，無法事先統一、精準表述。因此，對于采購文件明確的特定資格條件，實踐中通常由供應商按照規(guī)定提供相應材料加以證明。

相關問題及建議

一是缺乏統一規(guī)范，建議制定社會信用法。目前，不同行業(yè)部門政策文件中的社會信用規(guī)范差距較大，缺乏統一分級分類的信用評價指標體系，致使相同領域不同行業(yè)項目之間，在信用機制建設、評價指標設置及使用等方面，還無法做到相互貫通。不少地區(qū)在信用信息記錄、歸集、共享等方面對不同地區(qū)或者所有制形式的經營主體作出區(qū)別規(guī)定，將特定行政區(qū)域業(yè)績、設立本地分支機構、本地繳納稅收社保等作為信用評價加分事項。換言之，以實行所謂信用評價和評分等為名，變相設立招標采購交易隱性壁壘。這種地方保護主義嚴重破壞了公平競爭的市場環(huán)境，阻礙了全國統一大市場建設。因此，筆者建議，應制定社會信用法，建立政府采購領域統一分級分類的信用評價指標體系，規(guī)范政府采購信用評價應用。

二是信息流通不暢，建議加強各地之間的溝通協作。在數字化轉型的大背景下，電子化項目的數量成倍增長，但也伴隨著信息數據量激增、維度變多、數據復雜化等問題，導致對信息數據的脫敏、分析、建模、可視化處理加工的深度和難度陡增。同時，不同地區(qū)、不同交易平臺之間尚未實現交易主體信息的互聯互通。因此，筆者建議，應加強各地之間的溝通協作。比如，加快實現數字證書的全國互認；加速經營主體登記、資格、信用等信息的互認共享；及時將重大違法失信行為推送至中國政府采購網，并交互至全國信用信息共享平臺、“信用中國”等網站，打破信息孤島，便于采購人、代理機構自主查詢。

三是部分供應商風險意識不高，建議構建以信用為基礎、銜接政府采購各環(huán)節(jié)的新型監(jiān)管機制。大部分供應商對政府采購活動中的違法失信行為及法律后果往往不清、不楚、不夠了解。如果只注重事前簡化供應商資格條件的證明材料，而不注重事中事后監(jiān)管，則有可能讓一些供應商鉆空子，為中標、成交而“劍走偏鋒”，進行虛假承諾。因此，即使供應商信用承諾函已包括財政部規(guī)定的信用信息，也不能以供應商已作承諾為由減免采購人、代理機構應盡的信用記錄查詢職責。筆者建議，應構建以信用為基礎、銜接政府采購各環(huán)節(jié)的新型監(jiān)管機制，形成“守信激勵、失信懲戒”的社會誠信體系。同時，不以所謂行政約談、內部處理等代替行政處罰，不以行政處罰代替刑事處罰，堅決杜絕“以管代罰”現象。

【小編聊·理論背后】

放眼國際，供應商參加政府采購活動必須具有相應的資格條件，是國際通行做法。現行《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）在立法時，借鑒了聯合國貿易委員會《貨物、工程和服務采購示范法》第六條有關供應商資格條件的規(guī)定，主要體現在《政府采購法》第二十二條規(guī)定上。

根據《〈中華人民共和國政府采購法實施條例〉釋義》，對供應商參加政府采購活動提出基本的資格條件，主要有以下三點原因：一是政府機構是法律及制度的制定者和執(zhí)行者，在采購活動中，應當通過資格條件要求，引導全社會自覺遵紀守法，維護國家利益和社會公共利益，鼓勵誠信。如允許不守法、不誠信的供應商生產的產品進入政府采購市場，相當于對這類企業(yè)的認同和縱容，政府采購的導向作用將無從談起。二是政府采購項目都是為了保障政府運轉、履職和提供公共服務的需要，因此必須要求參與政府采購活動的供應商具有履行合同所必需的設備和專業(yè)技術能力，以保證政府行政效能和公共服務水平的需要。三是政府采購要做到從源頭上保證供應商在同等條件下進行公平競爭。不依法繳納稅收和社會保障資金的供應商，在產品和服務的成本方面就會占有一定優(yōu)勢，對依法繳納稅收和社會保障資金的供應商來講是不公平的。從這個角度講，政府采購不允許這類供應商參與競爭，是維護合法供應商的利益，保障政府采購公平、公正的需要。

但一直以來，在政府采購活動中，采購人和采購代理機構對供應商的資格條件普遍不夠重視，尤其對政策性要求更加不夠重視。實踐中，有的采購人或采購代理機構在編制采購文件時，對供應商的資格條件僅提出部分要求，或籠統概括為供應商應符合《政府采購法》第二十二條，并未明確要求參加政府采購活動的供應商應提供具備資格條件的證明材料，導致資格審查形同虛設。還有的對證明材料的要求“文不對題”，導致供應商無法提供或無所適從。

為解決上述問題，《中華人民共和國政府采購法實施條例》對《政府采購法》第二十二條有關供應商資格條件的規(guī)定進行了細化，明確參加政府采購活動的供應商必須提供資格條件證明材料。換句話講，未提供具備資格條件證明材料的供應商不具有《政府采購法》第二十二條規(guī)定的參加政府采購活動的資格。

此外，實踐中還有采購人、采購代理機構對供應商資格條件“過于重視”的情況，具體表現為以《政府采購法》第二十二條第二款允許采購人根據項目需要提出對供應商的特定條件要求為由，在資格條款中提出不合理的特殊要求，再以證明文件不符合要求為借口，將符合條件的供應商排除在外，達到為相關供應商“量身定做”的目的。此種情況比較難以認定，需要結合項目的具體情況具體分析。

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