基于政治經(jīng)濟學視角看政府采購政策的歧視原理和效果（下）

【探討與爭鳴】

基于政治經(jīng)濟學視角看政府采購政策的歧視原理和效果（下）

■ 連文怡

歧視性政府采購政策的效果

（接上期）從經(jīng)濟學角度來看，社會福利可以被理解為國內(nèi)供應(yīng)商剩余和消費者（通常是納稅人）剩余的總和。這代表了社會在經(jīng)濟活動中通過交易獲得的整體收益。消費者剩余是消費者愿意支付的最高價格與實際支付價格之間的差額，而供應(yīng)商剩余是供應(yīng)商的實際收入與其最低可接受價格之間的差額。這兩個剩余的總和，即社會總剩余，代表了社會從市場活動中獲得的整體收益。從經(jīng)濟學角度考察社會福利，可將其表示為國內(nèi)供應(yīng)商剩余與消費者（通常是納稅人）剩余之和，再減去政府支出。那么，依據(jù)此公式，若要提升社會福利，政府可通過提高國內(nèi)供應(yīng)商剩余和（或）消費者剩余，或減少政府支出來實現(xiàn)。

如果歧視性政府采購政策對國內(nèi)供應(yīng)商給予價格偏好型歧視，那么在這種歧視模式下，國內(nèi)供應(yīng)商的利潤會相應(yīng)增加，國內(nèi)供應(yīng)商剩余會提高。然而，該政策會推高中標價格，進而壓縮消費者剩余并增加政府支出。只有當國內(nèi)供應(yīng)商的剩余增益足以抵補消費者剩余下降與政府支出上升所帶來的損失時，社會福利才有可能整體提高。

實證研究也證實了這一點：Lowinger（1976年）、Deardorff和Stern（1983年）基于20世紀70年代采購和私營進口數(shù)據(jù)的比對研究指出，若政府停止對外國供應(yīng)商的歧視，國家整體貿(mào)易收益與福利水平均會增加。Evenett和Delta（1997年）發(fā)現(xiàn)，當采購中存在價格偏好，增加的政府采購成本往往抵消了國內(nèi)生產(chǎn)者利潤轉(zhuǎn)移所帶來的好處。也就是說，從生產(chǎn)者福利角度來看，歧視性政府采購政策或許有益，但從社會整體福利（生產(chǎn)者與消費者之和）角度看則未必。尤其在一些國家注重扶持國家冠軍企業(yè)或推動工業(yè)增長的場域，其經(jīng)濟合理性更是爭議不斷。從比較優(yōu)勢視角來看，若政府將價格優(yōu)惠適度運用于本國確有競爭優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，確有機會在一定范圍內(nèi)提升社會福利。然而，在實踐中，部分國家往往傾向扶持尚未具備優(yōu)勢的新興產(chǎn)業(yè)，甚至完全排斥外國供應(yīng)商競標。這種做法一方面難以激發(fā)企業(yè)的降本增效動力，另一方面參與投標者數(shù)量減少，導(dǎo)致競爭不足，歧視成本在整體福利衡量中被放大。

若政府采取完全排他型歧視政策（如全面排斥外國供應(yīng)商投標），在大多數(shù)情形下也不利于社會福利提升。一是在缺乏比較優(yōu)勢或政府僅關(guān)注消費者剩余時，只有采取非歧視的政府采購政策，才能提高整體效率。二是投標者越多，市場競爭越激烈，價格偏好型歧視政策導(dǎo)致的競爭扭曲效應(yīng)往往隨之減弱。如果政府出于預(yù)算和行政效率等考量，減少投標者數(shù)量，或者基于政治因素（如傾向支持本土選民），加劇排外做法，那么會使歧視性采購政策所帶來的負面影響產(chǎn)生放大效應(yīng)。結(jié)果是，在本該利用多方競爭“攤薄”歧視成本的領(lǐng)域，卻因政治與財政考量進一步強化了不利于社會福利的做法。在有限的外國供應(yīng)商參與競爭的情況下，對社會整體福利的長遠影響取決于各國在競爭政策和產(chǎn)業(yè)監(jiān)管等方面設(shè)置壁壘的程度。Kutlina-Dimitrova和Lakatos（2016年）通過實證研究發(fā)現(xiàn)，歧視性政府采購政策能否提高本國福利，很大程度上取決于對公共企業(yè)、外國直接投資等領(lǐng)域的監(jiān)管強度。若上述領(lǐng)域壁壘較高，則歧視政策可能強化壟斷或行政性干預(yù)，從而抑制社會福利的整體增長。

因此，歧視性政府采購政策在促進國內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展或獲取政治紅利的同時，往往伴隨對社會整體福利的不確定或負面影響。理論和實證研究普遍表明，當歧視政策引發(fā)政府支出增加并損害消費者剩余時，除非國內(nèi)供應(yīng)商獲得的收益足以抵補這一損失，否則難以實現(xiàn)社會福利的凈增長。相較之下，遵循非歧視原則、擴大市場準入與提升采購?fù)该鞫?，通常被視為兼顧效率與公平的更優(yōu)選擇。只有在充分評估市場結(jié)構(gòu)、比較優(yōu)勢以及投標者數(shù)量等多重因素后，才可能在局部情境下證明“歧視”能產(chǎn)生凈益，否則其帶來的負面效應(yīng)更易被放大。

如果要減輕歧視性政府采購政策對社會福利產(chǎn)生的不利影響，那么亟須將市場準入（或更廣義的競爭）概念納入政府采購規(guī)則。競爭不僅有助于激發(fā)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)活力與創(chuàng)新能力，而且也有助于減少市場扭曲并提升經(jīng)濟效率。然而，在現(xiàn)實中，若一國率先通過歧視性政策來培育新興產(chǎn)業(yè)或維護衰退產(chǎn)業(yè)，即可能獲得先發(fā)優(yōu)勢，其他貿(mào)易伙伴出于自?；虿┺男睦?，亦可能隨即采取同類做法，從而引發(fā)“你追我趕式”的競爭性歧視循環(huán)。

對于決策者而言，評估現(xiàn)行政策以及任何調(diào)整，對整體福利的影響至關(guān)重要。盡管政策制定往往伴隨各利益群體的多元訴求，政府對某些群體的偏袒若不足以彌補其他群體的損失（更遑論無法抵消政府支出的增量），則此類歧視性政策便顯得低效。同理，堅持利用歧視性手段來排斥國際市場競爭也并非明智之舉。進口削減與福利提升的關(guān)聯(lián)是一個受市場結(jié)構(gòu)、國家競爭政策、比較優(yōu)勢等多重因素制約的復(fù)雜過程，任何信息不透明或不足都可能導(dǎo)致政府無法制定真正最優(yōu)的歧視性采購政策。與其如此，不如采取對所有競爭者一視同仁的非歧視原則作為基本規(guī)則，更可能取得兼顧效率與公平的成效。

歧視性政府采購政策的動因

既然歧視性政府采購政策在減少進口或增進社會福利方面成效有限，甚至可能帶來反效果，那么為何一些國家仍普遍采取并延續(xù)歧視性采購政策？除單純的經(jīng)濟考量外，政治經(jīng)濟學的邏輯提供了另一種解釋。

——保護主義：不足以構(gòu)成唯一或最可能的理由。

部分研究認為，歧視性采購政策主要出于保護主義動機。誠然，短期內(nèi)“排外式”政府采購能將潛在利潤機會轉(zhuǎn)移至國內(nèi)供應(yīng)商，帶來政治上可觀的即刻回報（如鞏固選票）。然而，若從經(jīng)濟效率與社會福利角度衡量，保護主義的成本相當高昂，且收益相對有限。政府通常傾向于用最小預(yù)算換取最大支持。因此，若僅從經(jīng)濟利益考量，昂貴且收益不顯著的保護主義措施未必是最優(yōu)選。

——政治經(jīng)濟因素：政府采購的雙重屬性。

一是國內(nèi)政治考量。政府采購兼具國際貿(mào)易與國內(nèi)政治經(jīng)濟工具的雙重屬性。以發(fā)達國家為例，在民主環(huán)境下，各種利益集團（如行業(yè)協(xié)會、勞工組織、大型企業(yè)等）都會在采購立法、預(yù)算撥款等過程中展開游說，以獲取特定行業(yè)或群體的優(yōu)待。決策者出于選舉壓力或?qū)φ沃С值目剂?，往往更易接受這些訴求，制定實質(zhì)上的歧視性采購政策。尤其當一些產(chǎn)業(yè)面臨外國競爭壓力時，失業(yè)、產(chǎn)業(yè)外流等問題會在短期內(nèi)凸顯，政府更傾向采取立竿見影的保護措施，而不愿承擔長遠的非歧視性開放所帶來的政治風險。

二是國際貿(mào)易中的分配不均。國際貿(mào)易利益并非均勻分配。在自由化過程中，相對劣勢的產(chǎn)業(yè)或群體將率先面臨衰退或失業(yè)的壓力，而預(yù)期的補償措施（如再培訓(xùn)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等）往往滯后。這些“輸家”群體的政治影響力并不容小覷，一旦他們的訴求未被滿足或未得到緩解，政府便可能在選舉中失去國內(nèi)支持。歧視性政府采購雖然在整體福利角度下并不“劃算”，但卻能在短期內(nèi)安撫潛在的“反對力量”，對政府而言具有相當?shù)恼挝Α?/p>

——歧視性政策的即時回報與長期利益的矛盾。

一是短期政治收益。歧視性采購能在短期內(nèi)帶來明確的“贏家”，即獲益的國內(nèi)企業(yè)和相關(guān)勞動力。他們與政府往往結(jié)成緊密的政治聯(lián)盟，政府得以在選舉周期內(nèi)收獲可見的政治紅利。然而，這種做法的代價是：政府支出增加、消費者剩余減少、整體福利或經(jīng)濟效率下滑。

二是長期開放成本與透明度難題。建立非歧視性采購政策體系往往需要一系列改革措施（如立法、監(jiān)管、信息透明度提升等），可能會在短期內(nèi)增加政府的行政成本或招致利益集團不滿。從政治周期的角度看，長期收益難以與短期壓力抗衡。更何況，如果缺乏全面、可靠的市場與產(chǎn)業(yè)信息，政府難以準確設(shè)計所謂“最優(yōu)的歧視性政策”。一旦政策效果不及預(yù)期，亦可能失去選民支持。

——社會與公眾輿論的推動。

一是民眾對“本土利益”的偏好。政府采購歧視不僅源自產(chǎn)業(yè)游說，也得益于選民普遍存在“將訂單留在本土”的心態(tài)。比如，在美國加利福尼亞州海灣大橋采購案例中，公眾對合同授予外國鋼鐵企業(yè)表示強烈不滿，認為該項目本應(yīng)為美國境內(nèi)制造業(yè)創(chuàng)造就業(yè)。此類社會輿情強化了政府在公共工程項目中傾向國內(nèi)供應(yīng)商的政治動機。

二是非經(jīng)濟目標考量。政府采購常兼具非經(jīng)濟目標（如環(huán)境保護、社會政策、國防安全等）。在某些場合下，政府基于政治或公共利益考量，要求采購方滿足某些特定條件。這些政策雖并非傳統(tǒng)意義上的歧視，但也會對外國供應(yīng)商產(chǎn)生準歧視效果。換言之，在WTO等多邊貿(mào)易框架下，如何平衡非經(jīng)濟目標與非歧視原則，一直是爭論的焦點之一。

盡管大量研究顯示，歧視性采購政策在增進社會福利與減少進口方面成效有限，但其政治經(jīng)濟驅(qū)動力卻使其屢見不鮮。從短期政治利益出發(fā)，排外或偏袒政策能為政府帶來可觀的政治支持。從選民與利益集團的角度看，“將訂單留在本土”也極具吸引力。與此同時，非經(jīng)濟目標與國家安全、社會政策等考量，亦為歧視性政府采購提供了合法性空間。

因此，要真正推進政府采購市場的開放與非歧視化，需要正視各國決策者面對的政治壓力，并完善信息透明度、市場準入與補償機制，以化解產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、失業(yè)等短期痛點。唯有如此，非歧視原則才可能得到實質(zhì)性的貫徹與執(zhí)行，而不再被短期的政治收益或社會壓力所壓制。

結(jié)語

從重商主義與自由貿(mào)易的理論角力，到國際貿(mào)易體系在關(guān)稅與非關(guān)稅壁壘下的演進，再到政府采購領(lǐng)域所面臨的種種制度挑戰(zhàn)，可以看出政府采購已不再是單純的國內(nèi)行為，而是多邊貿(mào)易體系中日益重要的組成部分。通過歷史回溯，我們看到自由貿(mào)易理念和大蕭條的教訓(xùn)促成了多邊主義在經(jīng)濟領(lǐng)域的確立。然而，GPA并未在所有方面都納入與關(guān)稅減讓等同的非歧視義務(wù)，這在實際操作中造成了開放范圍有限、談判推進緩慢的現(xiàn)實局面。

政府采購中的歧視性做法體現(xiàn)了非關(guān)稅壁壘的典型特征，既可能以排他性方式直接排斥外國供應(yīng)商，也可能通過價格優(yōu)惠、技術(shù)規(guī)范等形式將競爭優(yōu)勢向國內(nèi)企業(yè)傾斜。大量理論與實證研究均發(fā)現(xiàn)，歧視性采購對減進口、增產(chǎn)出或提高社會整體福利的效果并不顯著，甚至在許多情形下會適得其反。然而，政治經(jīng)濟學視角表明，歧視性采購的盛行往往并非單純出于經(jīng)濟理性，而是源于政府滿足國內(nèi)利益集團訴求、緩解選舉壓力、扶持新興或衰退產(chǎn)業(yè)，以及實現(xiàn)國防安全、社會政策等非經(jīng)濟目標的考量。

歧視性政府采購的負面影響不僅會削弱市場效率、阻礙國際貿(mào)易自由化，而且也可能在各國間引發(fā)“以鄰為壑式”的惡性循環(huán)。為抑制此種扭曲，學界與國際社會普遍主張將競爭概念全面引入政府采購規(guī)則之中，并強調(diào)通過提升市場準入、完善信息透明度和強化非歧視原則，從而在最大程度上兼顧經(jīng)濟效率與社會公平。對政府而言，如何在短期政治收益與長期福利增長之間取得平衡，既關(guān)乎國內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與就業(yè)，更關(guān)乎全球多邊貿(mào)易體系的健康發(fā)展。由此可見，只有在經(jīng)濟與政治層面進行更深入的制度設(shè)計與協(xié)調(diào)改革，才能使政府采購在多邊貿(mào)易格局中更好地發(fā)揮推動開放、促進創(chuàng)新與增進福利的積極作用。

（作者系華東政法大學國際法學院助理研究員）

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