如何審查政府采購質(zhì)疑主體是否適格

【實(shí)務(wù)探討】

如何審查政府采購質(zhì)疑主體是否適格

■ 羅偉秀

質(zhì)疑作為政府采購活動(dòng)中的監(jiān)督程序，是供應(yīng)商表達(dá)訴求的合法渠道，對(duì)維護(hù)供應(yīng)商合法權(quán)益、提升采購質(zhì)量、營造公平公正市場(chǎng)環(huán)境至關(guān)重要。然而，越來越多供應(yīng)商假借質(zhì)疑名義，進(jìn)行惡意質(zhì)疑，嚴(yán)重阻礙政府采購項(xiàng)目的正常推進(jìn)。為確保質(zhì)疑程序合法合規(guī)，亟須梳理并明確質(zhì)疑主體權(quán)利邊界，從源頭上遏制質(zhì)疑權(quán)利濫用。

在政府采購實(shí)務(wù)中，大多數(shù)質(zhì)疑是針對(duì)采購文件、采購結(jié)果提出的。因此，本文主要討論采購文件及采購結(jié)果質(zhì)疑主體是否適格的審查。

對(duì)采購文件質(zhì)疑主體的審查

在形式審查方面，根據(jù)《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》第十一條規(guī)定，已經(jīng)依法獲取采購文件是潛在供應(yīng)商對(duì)采購文件提出質(zhì)疑的前提條件。因此，對(duì)采購文件質(zhì)疑主體是否適格的形式審查，關(guān)鍵在于核查質(zhì)疑人是否已經(jīng)獲取采購文件。

根據(jù)政府采購質(zhì)疑相關(guān)法規(guī)規(guī)定，獲取采購文件的途徑主要有兩種：其一，按照采購文件規(guī)定的特定方式獲?。黄涠?，從采購公告中獲取。在政府采購實(shí)務(wù)中，大多數(shù)政府采購項(xiàng)目的采購公告僅公示部分采購需求，所以第二種方式一般較少采用。

對(duì)于第一種方式，當(dāng)下各地正在大力推進(jìn)電子化采購。為確保采購過程的公平公正，開標(biāo)前采購人及代理機(jī)構(gòu)通常無法得知已獲取采購文件的供應(yīng)商名單。鑒于此，供應(yīng)商在提交質(zhì)疑函時(shí)，應(yīng)同步提交能夠證明自身已獲取采購文件的相關(guān)憑證。以四川政府采購一體化平臺(tái)為例，該平臺(tái)會(huì)自動(dòng)生成獲取采購文件的回執(zhí)單，可以作為有效憑證。

基于上述情況，采購文件應(yīng)明確規(guī)定獲取采購文件的途徑，并且規(guī)定供應(yīng)商提交質(zhì)疑函時(shí)必須提供獲取采購文件的憑證。唯有在采購文件規(guī)定明確的基礎(chǔ)上，對(duì)質(zhì)疑人主體是否適格的形式審查工作，方能做到流程規(guī)范、依據(jù)充分。

在實(shí)質(zhì)審查方面，已獲取采購文件的供應(yīng)商，就必然擁有質(zhì)疑權(quán)利嗎？筆者認(rèn)為并非如此。縱觀政府采購相關(guān)法律法規(guī)，從《中華人民共和國政府采購法》到《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》等，均有明確規(guī)定：“供應(yīng)商認(rèn)為采購文件、采購過程、中標(biāo)或者成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的，可以……提出質(zhì)疑。”所以，在完成形式審查后，還需要對(duì)“采購文件是否損害質(zhì)疑人權(quán)益”進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查。

根據(jù)《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》第十一條規(guī)定，參與項(xiàng)目采購活動(dòng)的供應(yīng)商才可以提出質(zhì)疑。因此，若質(zhì)疑人本身不具備參與所質(zhì)疑項(xiàng)目采購活動(dòng)的資格，則采購文件自然無法對(duì)其權(quán)益產(chǎn)生任何損害。通過對(duì)大量質(zhì)疑、投訴案例的分析與總結(jié)，筆者認(rèn)為，實(shí)質(zhì)審查主要可從以下三個(gè)角度展開。

——質(zhì)疑人是否符合采購文件設(shè)定的特定資格要求。在部分采購項(xiàng)目中，采購標(biāo)的涉及國家法律法規(guī)明確規(guī)定需具備特定資質(zhì)、許可的，采購文件會(huì)依法設(shè)定相關(guān)特定資格要求。例如，在醫(yī)療設(shè)備采購項(xiàng)目中，采購文件會(huì)要求投標(biāo)人須具備《醫(yī)療器械經(jīng)營許可證》相關(guān)資質(zhì)；在圖書采購項(xiàng)目中，采購文件會(huì)要求投標(biāo)人須具備《出版物經(jīng)營許可證》，等等。對(duì)此類有特定資格要求的項(xiàng)目，一旦收到質(zhì)疑，可以對(duì)質(zhì)疑人是否具備相應(yīng)許可、資質(zhì)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查。若不具備，則意味著質(zhì)疑人不具有參與采購活動(dòng)的資格，其權(quán)益不會(huì)被采購文件損害，自然也就無權(quán)對(duì)采購文件提出質(zhì)疑。

——質(zhì)疑人是否具備履行合同所必需的設(shè)備和專業(yè)技術(shù)能力。根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》第二十二條規(guī)定，供應(yīng)商參與政府采購活動(dòng)的資格條件包括具備履行合同所必需的設(shè)備和專業(yè)技術(shù)能力。但在政府采購實(shí)務(wù)中，這方面并無統(tǒng)一、明確的判斷標(biāo)準(zhǔn)，筆者建議可以從采購項(xiàng)目實(shí)際情況、質(zhì)疑人經(jīng)營范圍等方面進(jìn)行綜合評(píng)判。

例如，A商貿(mào)公司對(duì)某能源托管服務(wù)采購項(xiàng)目的采購文件提出質(zhì)疑。根據(jù)采購文件，該項(xiàng)目采購標(biāo)的為能源托管服務(wù)，托管服務(wù)周期長達(dá)10年，采購預(yù)算金額超億元，對(duì)服務(wù)專業(yè)性要求極高。然而經(jīng)核查，A商貿(mào)公司的成立時(shí)間尚不足一個(gè)月，注冊(cè)資金不到50萬元，并且其營業(yè)執(zhí)照載明的經(jīng)營范圍僅僅包括了產(chǎn)品零售。從前述關(guān)鍵信息可以判斷，該A商貿(mào)公司明顯缺乏完成能源托管服務(wù)所必需的設(shè)備以及專業(yè)技術(shù)能力?；诖耍瑓⒄肇?cái)政部《指導(dǎo)性案例29號(hào)——X廳信息應(yīng)用平臺(tái)采購項(xiàng)目投訴案》的處理意見，該A商貿(mào)公司明顯不屬于所質(zhì)疑項(xiàng)目的潛在供應(yīng)商范疇，對(duì)于其提出的采購文件質(zhì)疑，可以按不予受理處理。

——例外情形。在開展上述實(shí)質(zhì)性審查工作時(shí)，不能一概而論，還需要具體情況具體分析，關(guān)注例外情形。

其一，需要對(duì)質(zhì)疑事項(xiàng)的具體內(nèi)容進(jìn)行辨別。若質(zhì)疑事項(xiàng)本身是對(duì)采購文件所設(shè)特定資格要求是否合法提出的，則理應(yīng)受理該質(zhì)疑內(nèi)容，并開展實(shí)質(zhì)性處理。畢竟，一旦采購項(xiàng)目設(shè)置的資格條件存在不合法情形，諸如蓄意抬高準(zhǔn)入門檻，或者設(shè)置與項(xiàng)目實(shí)際需求脫節(jié)、關(guān)聯(lián)性極低的特定資格要求，那么原本有能力參與項(xiàng)目的供應(yīng)商大概率會(huì)被排除在外，無法參與到項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)之中。在此情形下，若對(duì)供應(yīng)商就此類不合理資格條件所提出的質(zhì)疑采取不予受理的態(tài)度，實(shí)質(zhì)上等同于剝奪了供應(yīng)商合法質(zhì)疑的權(quán)利。

其二，需要留意采購文件中關(guān)于聯(lián)合體投標(biāo)以及合同分包的規(guī)定。若采購文件允許聯(lián)合體投標(biāo)，即便質(zhì)疑人自身不滿足特定資格要求，也可能通過與其他具備相應(yīng)資格的供應(yīng)商組成聯(lián)合體，以滿足參與項(xiàng)目投標(biāo)的資格；若采購文件允許合同分包，質(zhì)疑人同樣可以將相關(guān)采購內(nèi)容分包給具備資格的供應(yīng)商來完成。在前述情形下，質(zhì)疑人可能具備參與項(xiàng)目投標(biāo)的潛在資格，相應(yīng)地?fù)碛刑岢鲑|(zhì)疑的權(quán)利。

綜上所述，實(shí)質(zhì)性審查必須牢牢把握“采購文件是否損害質(zhì)疑人權(quán)益”這一核心原則，緊密結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況進(jìn)行深入分析、精準(zhǔn)判斷，既不縱容惡意質(zhì)疑，也不盲目認(rèn)定質(zhì)疑無效，確保質(zhì)疑處理過程合法合規(guī)。

對(duì)采購結(jié)果質(zhì)疑主體的審查

在形式審查方面，根據(jù)《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》第十一條規(guī)定，參與項(xiàng)目采購活動(dòng)的供應(yīng)商才可以提出質(zhì)疑。因此，在針對(duì)采購結(jié)果質(zhì)疑主體開展形式審查時(shí)，關(guān)鍵在于核實(shí)質(zhì)疑人是否參與了所質(zhì)疑項(xiàng)目的投標(biāo)環(huán)節(jié)。若質(zhì)疑人并未實(shí)際參與投標(biāo)，從邏輯和實(shí)際情況來看，質(zhì)疑人與項(xiàng)目的采購結(jié)果無關(guān)，自然也無權(quán)對(duì)采購結(jié)果提出質(zhì)疑。

在實(shí)質(zhì)審查方面，在滿足“質(zhì)疑人已參與投標(biāo)”形式要件的基礎(chǔ)上，還要對(duì)“采購結(jié)果是否損害質(zhì)疑人權(quán)益”展開實(shí)質(zhì)性審查。筆者認(rèn)為，實(shí)質(zhì)審查主要可從以下兩個(gè)角度展開。

一是質(zhì)疑人是否通過資格審查或者符合性審查。在采購項(xiàng)目中，若質(zhì)疑人因自身原因未通過資格審查或者符合性審查，則其已喪失參與項(xiàng)目后續(xù)評(píng)審的競(jìng)爭(zhēng)資格。在此情形下，無論最終采購結(jié)果如何，都不會(huì)對(duì)質(zhì)疑人的權(quán)益造成損害。因此，即使質(zhì)疑人參與了采購項(xiàng)目的投標(biāo)，但由于客觀上不存在中標(biāo)結(jié)果使質(zhì)疑人在采購項(xiàng)目中的權(quán)益受到損害的前提要件，則質(zhì)疑人不屬于依法可以對(duì)中標(biāo)結(jié)果提起質(zhì)疑的主體，可以按不予受理處理。

例如，在某醫(yī)療設(shè)備采購項(xiàng)目中，某供應(yīng)商未在投標(biāo)文件中提供《醫(yī)療器械經(jīng)營許可證》。經(jīng)評(píng)審，該供應(yīng)商未通過資格審查。在中標(biāo)結(jié)果公告發(fā)布后，該供應(yīng)商對(duì)中標(biāo)供應(yīng)商得分情況提出質(zhì)疑。經(jīng)分析，由于該質(zhì)疑供應(yīng)商未通過資格審查，后續(xù)評(píng)分情況與其無關(guān)，也不會(huì)對(duì)其權(quán)益產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。因此，該質(zhì)疑可以按不予受理處置。

二是例外情形。在開展采購結(jié)果質(zhì)疑主體的實(shí)質(zhì)性審查工作時(shí)，也須綜合考慮特殊情形，具體情形具體分析。

其一，需要審視質(zhì)疑人資格審查或符合性審查未通過的結(jié)論是否準(zhǔn)確。在評(píng)審過程中，由于人為疏忽、對(duì)評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)理解偏差等因素，可能出現(xiàn)錯(cuò)誤判定。若評(píng)審結(jié)論明顯有誤，那么因評(píng)審錯(cuò)誤而剝奪質(zhì)疑人的質(zhì)疑權(quán)利，顯然違背了政府采購公平公正的原則。

其二，當(dāng)質(zhì)疑人針對(duì)自身資格審查或符合性審查不通過的結(jié)論提出質(zhì)疑時(shí)，質(zhì)疑事項(xiàng)與質(zhì)疑人自身的權(quán)益息息相關(guān)，則不屬于上述“采購結(jié)果不損害質(zhì)疑人權(quán)益”的情形。在此種情況下，質(zhì)疑應(yīng)當(dāng)予以受理，為質(zhì)疑人提供合理的救濟(jì)途徑，保障其合法權(quán)益。

在政府采購質(zhì)疑處理工作中，對(duì)質(zhì)疑主體是否適格的審查環(huán)節(jié)至關(guān)重要。對(duì)于采購文件的質(zhì)疑主體審查，在形式上，需核實(shí)質(zhì)疑人是否按采購文件要求獲取了采購文件；在實(shí)質(zhì)上，則要考察質(zhì)疑人是否具備參與采購項(xiàng)目的特定資格條件、是否具有履行合同必備的設(shè)備與專業(yè)技術(shù)能力。對(duì)于采購結(jié)果的質(zhì)疑主體審查，在形式上，要核查質(zhì)疑人是否參與了項(xiàng)目投標(biāo)；在實(shí)質(zhì)上，則要判斷采購結(jié)果是否切實(shí)損害了質(zhì)疑人的合法權(quán)益。

總之，只有以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，通過嚴(yán)格的審查機(jī)制與法律手段，引導(dǎo)質(zhì)疑回歸合法監(jiān)督的本質(zhì)，才能助力營造風(fēng)清氣正、健康規(guī)范的政府采購生態(tài)環(huán)境。

（作者單位：四川國際招標(biāo)有限責(zé)任公司）

法律鏈接

《中華人民共和國政府采購法》

第二十二條 供應(yīng)商參加政府采購活動(dòng)應(yīng)當(dāng)具備下列條件……（三）具有履行合同所必需的設(shè)備和專業(yè)技術(shù)能力。

第五十二條 供應(yīng)商認(rèn)為采購文件、采購過程和中標(biāo)、成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的，可以在知道或者應(yīng)知其權(quán)益受到損害之日起七個(gè)工作日內(nèi)，以書面形式向采購人提出質(zhì)疑。

《政府采購質(zhì)疑和投訴辦法》

第十條 供應(yīng)商認(rèn)為采購文件、采購過程、中標(biāo)或者成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的，可以在知道或者應(yīng)知其權(quán)益受到損害之日起7個(gè)工作日內(nèi)，以書面形式向采購人、采購代理機(jī)構(gòu)提出質(zhì)疑。

第十一條 提出質(zhì)疑的供應(yīng)商（以下簡(jiǎn)稱質(zhì)疑供應(yīng)商）應(yīng)當(dāng)是參與所質(zhì)疑項(xiàng)目采購活動(dòng)的供應(yīng)商。

潛在供應(yīng)商已依法獲取其可質(zhì)疑的采購文件的，可以對(duì)該文件提出質(zhì)疑。對(duì)采購文件提出質(zhì)疑的，應(yīng)當(dāng)在獲取采購文件或者采購文件公告期限屆滿之日起7個(gè)工作日內(nèi)提出。

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