從背景、內(nèi)容、亮點(diǎn)三方面解讀政府采購(gòu)框架協(xié)議

從背景、內(nèi)容、亮點(diǎn)三方面解讀政府采購(gòu)框架協(xié)議

■ 楊蔚林 張悅

《政府采購(gòu)框架協(xié)議采購(gòu)方式管理暫行辦法》（財(cái)政部令第110號(hào)，以下簡(jiǎn)稱110號(hào)令）一經(jīng)公布，引起業(yè)內(nèi)廣泛關(guān)注。筆者試從出臺(tái)背景、主要內(nèi)容、亮點(diǎn)三個(gè)方面淺談對(duì)110號(hào)令的理解。

出臺(tái)背景

從宏觀角度看，110號(hào)令的發(fā)布，將進(jìn)一步推動(dòng)政府采購(gòu)制度改革的深化，加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)督管理，規(guī)范小額零星采購(gòu)活動(dòng)并提升其采購(gòu)效率。

當(dāng)下，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的協(xié)議供貨和定點(diǎn)采購(gòu)為小額零星采購(gòu)提供便利的同時(shí)也因缺乏專門的制度規(guī)范，暴露出一些問(wèn)題。例如，部分供應(yīng)商劃分市場(chǎng)，影響公平競(jìng)爭(zhēng)；給政府采購(gòu)提供專供產(chǎn)品，導(dǎo)致產(chǎn)品采購(gòu)價(jià)格畸高；參與設(shè)備采購(gòu)項(xiàng)目時(shí)，以低價(jià)入圍后，再提高后續(xù)耗材的價(jià)格等。從現(xiàn)實(shí)需求看，110號(hào)令的出臺(tái)對(duì)規(guī)范小額零星采購(gòu)活動(dòng)，提升采購(gòu)便利度十分重要且及時(shí)。

主要內(nèi)容

110號(hào)令第二條對(duì)框架協(xié)議采購(gòu)作出了明確的定義。定義明確了框架協(xié)議作為一種新的采購(gòu)方式，與公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)、詢價(jià)等傳統(tǒng)的政府采購(gòu)方式不同，且主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是適用范圍不同?？蚣軈f(xié)議采購(gòu)適用于多頻次、小額度采購(gòu)，不適用于單一項(xiàng)目采購(gòu)。二是程序不同?？蚣軈f(xié)議采購(gòu)具有明顯的兩階段特征，第一階段由集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)或者主管預(yù)算單位通過(guò)公開征集程序，確定入圍供應(yīng)商并訂立框架協(xié)議；第二階段由采購(gòu)人或者服務(wù)對(duì)象按照框架協(xié)議約定規(guī)則，在入圍供應(yīng)商范圍內(nèi)確定成交供應(yīng)商并訂立采購(gòu)合同。三是供應(yīng)商范圍不同。采用其他采購(gòu)方式的，一個(gè)采購(gòu)包只能確定一名中標(biāo)（成交）供應(yīng)商，而框架協(xié)議采購(gòu)可以產(chǎn)生一名或多名入圍供應(yīng)商。

對(duì)于框架協(xié)議采購(gòu)的適用范圍，110號(hào)令第三條給出了四種情形?？紤]到實(shí)踐發(fā)展的需要，110號(hào)令還設(shè)置了兜底條款，便于后續(xù)財(cái)政部規(guī)定其他適用框架協(xié)議采購(gòu)的情形。

在適用110號(hào)令時(shí)，由于框架協(xié)議采購(gòu)的自身特點(diǎn)，要明確其適用情形，以免產(chǎn)生混淆，擾亂政府采購(gòu)的正常秩序。對(duì)于110號(hào)令規(guī)定的第一種適用情形，按規(guī)定要實(shí)施批量集中采購(gòu)的，不能實(shí)施框架協(xié)議采購(gòu)。對(duì)于第二種適用情形，主管預(yù)算單位能夠歸集需求形成單一項(xiàng)目采購(gòu)，通過(guò)簽訂時(shí)間、地點(diǎn)、數(shù)量不確定的采購(gòu)合同滿足需求的，不能采用框架協(xié)議采購(gòu)方式。同時(shí)，如果同一采購(gòu)項(xiàng)目既符合框架協(xié)議采購(gòu)的適用情形，也滿足項(xiàng)目采購(gòu)的條件，并無(wú)強(qiáng)制要求采用何種采購(gòu)方式，一旦選擇框架協(xié)議采購(gòu)方式，就應(yīng)當(dāng)執(zhí)行110號(hào)令的規(guī)定。

對(duì)于框架協(xié)議采購(gòu)的形式，110號(hào)令第四條規(guī)定，框架協(xié)議采購(gòu)分為封閉式框架協(xié)議采購(gòu)和開放式框架協(xié)議采購(gòu)兩種形式，并明確以封閉式框架協(xié)議采購(gòu)為主。

封閉式框架協(xié)議采購(gòu)和開放式框架協(xié)議采購(gòu)要通過(guò)公開征集程序訂立。二者的主要區(qū)別在于：一是入圍階段有無(wú)競(jìng)爭(zhēng)。在封閉式框架協(xié)議采購(gòu)中，確定入圍供應(yīng)商必須有競(jìng)爭(zhēng)和淘汰，淘汰比例一般不低于20%，而且至少要淘汰一家供應(yīng)商；在開放式框架協(xié)議采購(gòu)中，供應(yīng)商提出加入申請(qǐng)后，征集人會(huì)對(duì)申請(qǐng)文件進(jìn)行審核，如果供應(yīng)商符合資格條件，并對(duì)征集公告中的框架協(xié)議內(nèi)容和付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了響應(yīng)，就可以入圍，不存在競(jìng)爭(zhēng)和淘汰。二是能否自由加入和退出。在封閉式框架協(xié)議有效期內(nèi)，不能隨意增加協(xié)議供應(yīng)商，入圍供應(yīng)商無(wú)正當(dāng)理由不允許退出；而在開放式框架協(xié)議有效期內(nèi)，供應(yīng)商可以隨時(shí)申請(qǐng)加入和退出。

關(guān)于框架協(xié)議的訂立主體，110號(hào)令第五條規(guī)定，框架協(xié)議主要由集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)和主管預(yù)算單位訂立。為貫徹落實(shí)《深化政府采購(gòu)制度改革方案》，強(qiáng)化采購(gòu)人主體責(zé)任，應(yīng)對(duì)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)和主管預(yù)算單位加強(qiáng)內(nèi)控管理，結(jié)合110號(hào)令規(guī)定，建立健全相關(guān)內(nèi)控制度和操作規(guī)程，在采購(gòu)需求確定、采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃編制、公開征集活動(dòng)組織和框架協(xié)議履行管理等環(huán)節(jié)全面落實(shí)主體責(zé)任。具體包括：一是做好框架協(xié)議采購(gòu)前期準(zhǔn)備。二是加強(qiáng)需求標(biāo)準(zhǔn)的制定。三是科學(xué)確定最高限制單價(jià)。四是根據(jù)工作需要和采購(gòu)標(biāo)的市場(chǎng)供應(yīng)及價(jià)格變化情況，合理確定框架協(xié)議有效期。五是開展框架協(xié)議履行管理。

在封閉式框架協(xié)議采購(gòu)選擇入圍供應(yīng)商的評(píng)審規(guī)則方面，110號(hào)令第二十五條規(guī)定，封閉式框架協(xié)議采購(gòu)的入圍評(píng)審規(guī)則是根據(jù)框架協(xié)議采購(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)特點(diǎn)來(lái)設(shè)置的，包括價(jià)格優(yōu)先法和質(zhì)量?jī)?yōu)先法。

關(guān)于供應(yīng)商權(quán)益受損的救濟(jì)途徑，在框架協(xié)議采購(gòu)的兩階段，供應(yīng)商均可依法提出質(zhì)疑和投訴。

呈現(xiàn)六大亮點(diǎn)

第一，確立了核心競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。通過(guò)明確采購(gòu)需求及其應(yīng)符合的條件，增強(qiáng)評(píng)審的客觀性和科學(xué)性。框架協(xié)議采購(gòu)的兩階段程序，解決了協(xié)議供貨、定點(diǎn)采購(gòu)實(shí)踐中的突出問(wèn)題。

第二，明確了量?jī)r(jià)關(guān)系。集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)、主管預(yù)算單位應(yīng)當(dāng)在征集公告和征集文件中確定框架協(xié)議采購(gòu)的最高限制單價(jià)，明確量?jī)r(jià)關(guān)系折扣，盡可能確保采購(gòu)需求標(biāo)準(zhǔn)與最高限制單價(jià)相匹配。

第三，設(shè)置了供應(yīng)商淘汰率。對(duì)封閉式框架協(xié)議供應(yīng)商入圍設(shè)置了不同淘汰率，一般不得低于20%。但對(duì)于采用質(zhì)量?jī)?yōu)先法的儀器設(shè)備采購(gòu)，由于沒(méi)有政府定價(jià)、政府指導(dǎo)價(jià)，評(píng)審環(huán)節(jié)又未開展價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)，為更好地平衡質(zhì)量與價(jià)格的關(guān)系，將最低淘汰率提高至40%。

第四，禁止專供政府采購(gòu)產(chǎn)品。供應(yīng)商響應(yīng)的貨物，原則上為市場(chǎng)上已銷售的規(guī)格型號(hào)，不能采用專供政府采購(gòu)的產(chǎn)品，避免同一貨物因使用專供政府采購(gòu)的型號(hào)導(dǎo)致價(jià)格不可比。同時(shí)，要求貨物項(xiàng)目的每個(gè)采購(gòu)包只能用一個(gè)產(chǎn)品響應(yīng)，避免多產(chǎn)品響應(yīng)形成報(bào)價(jià)組合，干擾價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)。

第五，評(píng)估全生命周期成本。對(duì)耗材使用量大的復(fù)印、打印等儀器設(shè)備，引入全生命周期成本理念，要求供應(yīng)商同時(shí)對(duì)3年以上約定期限內(nèi)的專用耗材進(jìn)行報(bào)價(jià)，并在評(píng)審時(shí)考慮專用耗材使用成本。

第六，引入外部競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。當(dāng)采購(gòu)人證明能夠以更低價(jià)格向非入圍供應(yīng)商采購(gòu)相同貨物，而入圍供應(yīng)商又不同意將價(jià)格降至非入圍供應(yīng)商報(bào)價(jià)以下的，可將合同授予該非入圍供應(yīng)商。

（作者單位：西北政法大學(xué)國(guó)際法學(xué)院、西北政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院）

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