解密GPA談判

【深水區(qū)】

解密GPA談判

加入GPA意味著政府采購市場的開放，不再奉行國貨優(yōu)先、本國企業(yè)優(yōu)先的政策，屬于開放范圍的政府采購項目，必須按照GPA規(guī)則開展采購活動

■ 張航

我國于2019年10月20日向世界貿(mào)易組織（WTO）提交了加入《政府采購協(xié)定》（Government Procurement Agreement，GPA)第7份出價。這份出價是我國加快加入GPA談判進程的重大舉措，充分展現(xiàn)了我國擴大開放的形象，表明了我國加入GPA的誠意和維護多邊貿(mào)易體制的決心。

GPA由來

GPA是WTO框架下規(guī)范政府采購市場開放的一項專項協(xié)定，主要規(guī)定了加入談判規(guī)則和加入后享有的權(quán)利及承擔的義務。加入GPA意味著WTO成員在開放一般貿(mào)易市場后，再開放政府采購市場，因此GPA有“小WTO”之稱，加入GPA被喻為“第二次加入WTO”。

WTO和發(fā)達市場經(jīng)濟國家一樣，市場實行分類管理。其中，按照投資和消費主體的不同，將以私人部門（包括企業(yè)和居民）為投資和消費主體形成的市場劃分為社會市場，以公共部門（包括政府和國有企業(yè)）為投資和消費主體形成的市場劃分為政府采購市場。前者開放適用于WTO的一般貿(mào)易規(guī)則，后者則適用于GPA。

一個國家或地區(qū)的政府采購市場規(guī)模巨大，一般占GDP的15%-20%。政府采購市場是國內(nèi)市場的重要組成部分，是政府保護本國企業(yè)和產(chǎn)品，扶持新興產(chǎn)業(yè)的重要陣地，對社會投資、生產(chǎn)和消費具有舉足輕重的導向作用。1947年關貿(mào)組織成立時，鑒于政府采購是絕大多數(shù)國家保護本國企業(yè)的重要政策工具，為避免阻力，有意將政府采購予以排除。

政府采購市場保護是一把雙刃劍。出于保護本國產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目的，政府采購逐漸成為國際貿(mào)易中的非關稅壁壘，在限制外國產(chǎn)品和供應商準入的同時，也阻礙了國內(nèi)企業(yè)和產(chǎn)品走出去。即使對于國內(nèi)而言，政府采購市場保護也是一把雙刃劍，公共機構(gòu)享受不到外貿(mào)發(fā)展所帶來的好處，失去獲得價廉物美的外國產(chǎn)品和服務的機會，國內(nèi)企業(yè)也會因過度保護而妨礙自身競爭力的提升。政府采購市場開放與否，關鍵要看自身市場的發(fā)育程度和本國產(chǎn)業(yè)（企業(yè)）的國際競爭力。上世紀70年代，歐美發(fā)達國家產(chǎn)業(yè)逐漸成熟，國際競爭力日益增強，國內(nèi)市場趨向飽和，迫切希望開拓海外市場。借投資貿(mào)易自由化契機，1976年政府采購被納入GATT東京回合談判議題，1979年達成了《政府采購協(xié)定》，由關貿(mào)組織成員自愿加入，這是最早的GPA。1995年關貿(mào)組織改為WTO后，GPA隨即成為WTO框架下的一個協(xié)議，由WTO成員自愿加入。

后經(jīng)歷3次修改，最新的GPA于2012修訂完成并于2014年正式生效。

GPA的主要內(nèi)容和權(quán)利義務

GPA的基本目標是建立一個有效的關于政府采購的多邊框架，以實現(xiàn)國際貿(mào)易的進一步自由化和擴大，改善并協(xié)調(diào)國際貿(mào)易環(huán)境。GPA的基本原則包括：國民待遇和非歧視原則，即參加方不得通過擬定、采取或者實施政府采購的法律、規(guī)則、程序和做法來保護國內(nèi)產(chǎn)品或者供應商而歧視國外產(chǎn)品或者供應商。透明度原則，即締約方有關政府采購的法律、規(guī)則、程序和做法都應公開。

加入GPA意味著政府采購市場的開放，不再奉行國貨優(yōu)先、本國企業(yè)優(yōu)先的政策，屬于開放范圍的政府采購項目，必須按照GPA規(guī)則開展采購活動，核心是要給予參加方的企業(yè)、產(chǎn)品和提供的服務國民待遇，限制了政府對國內(nèi)企業(yè)和產(chǎn)品的保護。GPA目前有20個參加方，共48個國家和地區(qū)（歐盟總部及其28個成員國統(tǒng)一以歐盟身份加入GPA），以發(fā)達國家為主。GPA參加方出價涵蓋的市場規(guī)模高達1.7萬億美元。

GPA談判機制

政府采購委員會是GPA的工作機構(gòu)。政府采購委員會成員由各GPA參加方派代表組成，并選舉產(chǎn)生1名主席。委員會視需要決定召開會議，每年至少1次，就協(xié)議的執(zhí)行或促進協(xié)議各項目標的實現(xiàn)等問題進行磋商或談判，并履行各參加方賦予的其他職責。委員會可設立工作小組或其他附屬機構(gòu)，負責落實委員會交辦的事項。

政府采購委員會召開的會議包括正式會議和非正式會議。正式會議主要是作出正式?jīng)Q定，如同意申請加入方加入，接受新的觀察員，制定和修改規(guī)則等。非正式會議主要是申請加入方闡述立場，參加方提出重點關切，通報談判進展等，實質(zhì)上是多邊談判。在政府采購委員會會議期間，還會預留一段雙邊談判時間，讓參加方之間，以及參加方與申請加入方之間開展一對一的談判。

GPA談判內(nèi)容

GPA對于政府采購沒有統(tǒng)一的定義，但規(guī)定了談判準則，涉及的政府采購范圍很寬泛。從實體角度來看，凡是公共機構(gòu)的采購活動，無論是否使用財政資金，都是政府采購。從行為角度來看，凡是具有政府目的，即提供公共產(chǎn)品和公共服務的采購，無論采購主體是公共機構(gòu)還是私人部門，都是政府采購。因此，政府機關、軍事機構(gòu)、國有企業(yè)以及其他為政府目的開展采購的機構(gòu)，均屬于GPA談判的涵蓋范圍。

加入GPA并不代表要開放國內(nèi)全部的政府采購市場，具體開放范圍通過談判確定（稱為出價談判）。參加方都是以“為政府目的采購”為準則開展出價談判，談判范圍包括中央政府、地方政府和其他（主要指國有企業(yè)）等3類實體，貨物、工程和服務等3類項目，以及項目開放門檻價、例外情形共8大要素。只有列入出價的實體，采購列入出價且達到門檻價金額以上的項目，才執(zhí)行GPA規(guī)則。此外，還要按照與GPA規(guī)則相一致的要求，與參加方就修改國內(nèi)有關政府采購法律開展談判（稱為法律調(diào)整談判）。

談判工作進展

我國在2001年加入WTO時，承諾盡快提交初步出價啟動談判。在2007年正式啟動談判并提交了初步出價。隨著談判的深入和國內(nèi)改革進展，我國對出價進行了6次修改，至今共提交了7份出價，開放范圍不斷擴大。

第7份出價首次列入了軍事部門，涵蓋了除國務院辦公廳、安全部以外的國務院序列機構(gòu)，增加了吉林、四川、貴州、云南、陜西、甘肅、青海等7個省，地方出價由19個省（直轄市）增加到26個?。ㄖ陛犑校?，新增中國國家鐵路集團有限公司和北京首都國際機場股份有限公司等2家中央管理國有企業(yè)，北京市地鐵運營有限公司、天津水務集團有限公司等14家地方管理國有企業(yè)。新增山西大學、云南大學等36所地方高校。同時，增列了服務項目，調(diào)整了例外情形。第7份出價已與參加方出價水平大體相當。

目前，我國正在與GPA參加方積極開展談判。

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