探討新時代招標(biāo)投標(biāo)工作的新使命

探討新時代招標(biāo)投標(biāo)工作的新使命

中國采購與招標(biāo)網(wǎng)總裁   朱建元博士

習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出，必須堅持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，推動經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動力變革，提高全要素生產(chǎn)率?！吨腥A人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》（以下簡稱《招標(biāo)投標(biāo)法》）自2000年1月1月正式頒布實施以來，在規(guī)范市場競爭行為、保護國家和社會公共利益、提高經(jīng)濟效益等方面發(fā)揮了重要作用，取得了顯著成就。作為《招標(biāo)投標(biāo)法》的起草人之一，筆者圍繞招投標(biāo)制度和供給側(cè)改革的關(guān)系，探討新時代招標(biāo)投標(biāo)工作所承擔(dān)的新的歷史使命及如何做好新時代的招標(biāo)投標(biāo)工作。

一、招投標(biāo)工作是落實供給側(cè)改革的重要抓手

隨著中國特色社會主義進入新的歷史時期，社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。新一輪的科技革命和產(chǎn)業(yè)變革蓄勢待發(fā)，各大經(jīng)濟體都在加緊謀劃、搶占先機，如美國的再工業(yè)化戰(zhàn)略、德國的工業(yè)4.0戰(zhàn)略等。我國的“供給側(cè)”改革也勢在必行。

“加強供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，提高供給側(cè)的質(zhì)量和效率”是供給側(cè)改革的核心。西方發(fā)達(dá)國家在實施需求管理政策的同時，高度重視供給體系的調(diào)整。當(dāng)前，我國經(jīng)濟面臨大量的產(chǎn)能供過于求的同時，也存在著嚴(yán)重的供給約束和供給抑制，因此供給側(cè)改革是必然趨勢。

在我國經(jīng)濟步入中等收入國家之前，作為生產(chǎn)要素的勞動力、土地和資本，對經(jīng)濟發(fā)展做出了很大的貢獻，這個時期的“要素投入驅(qū)動”體現(xiàn)為粗放發(fā)展，具有不可持續(xù)性和環(huán)境不友好性。在我國邁入中等收入國家之后，科技創(chuàng)新和制度創(chuàng)新成為經(jīng)濟發(fā)展的新動力和支撐點，這將更加符合我國經(jīng)濟的科學(xué)發(fā)展規(guī)律。

（一）招投標(biāo)制度是供給側(cè)改革中制度供給的重要組成部分

招投標(biāo)制度是我國市場經(jīng)濟改革的重要法律制度。《招標(biāo)投標(biāo)法》的頒布實施，極大地促進了我國市場經(jīng)濟的進程，是國際社會認(rèn)同我國市場經(jīng)濟地位的重要標(biāo)志，更是我國企業(yè)參與國內(nèi)外市場競爭的基本準(zhǔn)則。從國家宏觀經(jīng)濟層面來看，招投標(biāo)法律制度決定了國家的生產(chǎn)力布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局。伴隨國民經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定增長，我國固定資產(chǎn)投資規(guī)模不斷擴大，2014年達(dá)到51.2萬億元，2015年達(dá)到56.2萬億元，2016年增加到60.6萬億元，招標(biāo)制度正是我國固定資產(chǎn)投資的主要管理手段之一。根據(jù)中國采購與招標(biāo)網(wǎng)大數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，我國每年的招標(biāo)投標(biāo)市場金額達(dá)到20萬億元左右，占GPD總額的15%～20%。國內(nèi)每年參加招標(biāo)投標(biāo)的企業(yè)占大中型企業(yè)的80%。主要的需求方和供給側(cè)都在參加招投標(biāo)工作，故招投標(biāo)制度與供給側(cè)改革密不可分。

（二）招標(biāo)投標(biāo)活動在微觀經(jīng)濟中決定了供給側(cè)的結(jié)構(gòu)和質(zhì)量

招標(biāo)和投標(biāo)是市場經(jīng)濟中典型的需求和供給關(guān)系，投標(biāo)方就是供給側(cè)。招投標(biāo)的過程是市場經(jīng)濟交易的重要組成部分，是交易合同的要約和承諾。

我國每年有超過20萬億元的招標(biāo)需求，通過招標(biāo)文件的要約邀請對投標(biāo)人即供給側(cè)進行直接引導(dǎo)，中標(biāo)率高的企業(yè)，也在其所在的行業(yè)中發(fā)揮了引領(lǐng)作用。因此，招標(biāo)投標(biāo)制度在有效地引導(dǎo)供給側(cè)的結(jié)構(gòu)和質(zhì)量。

當(dāng)然，招標(biāo)投標(biāo)市場中招標(biāo)方的需求也不完全是由招標(biāo)人所決定的。在實踐中，招標(biāo)需求往往是由眾多投標(biāo)人的供給能力所決定的。一是供給方有什么樣的供給能力，招標(biāo)方才能在既定規(guī)則的標(biāo)的中進行選擇。二是有些招標(biāo)人存在需求模糊、產(chǎn)品指標(biāo)和技術(shù)規(guī)范不清等問題，需要在投標(biāo)人的協(xié)助下完成。三是信息的不對稱性，致使招標(biāo)人對新技術(shù)、新產(chǎn)品的信息缺乏了解，只能以原有的技術(shù)要求來招標(biāo)。所以，很大程度上，招標(biāo)方只能在已有的供給結(jié)構(gòu)中進行選擇，就如同消費者去超市購物，只能在已有的貨品中挑選。從供給結(jié)構(gòu)的角度來理解，這正是供給側(cè)改革的重點——經(jīng)濟模式的動力從需求轉(zhuǎn)變?yōu)楣┙o。加強供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革，提高供給側(cè)的質(zhì)量和效益，離不開招標(biāo)制度，更離不開招投標(biāo)工作。

二、完善招標(biāo)制度是落實供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的當(dāng)務(wù)之急

客觀地評價一項制度總是要結(jié)合它產(chǎn)生的歷史環(huán)境和所處的歷史階段，更要看它是否有助于實現(xiàn)制度設(shè)計的基本目標(biāo)和初衷。歷史地看，我國的招標(biāo)投標(biāo)制度從無到有，作為市場經(jīng)濟條件成熟的一種交易方式，充分發(fā)揮了促進資源有效配置的作用，體現(xiàn)了市場競爭機制中擇優(yōu)原則的初衷。這對于當(dāng)前我國經(jīng)濟建設(shè)所處的階段而言，具有重要的引導(dǎo)意義。

（一）招標(biāo)制度的歷史沿革

現(xiàn)行的招標(biāo)投標(biāo)基本制度，特別是在程序和評標(biāo)辦法上，基本采用了世界銀行和亞洲開發(fā)銀行的規(guī)則。我國規(guī)定了兩種評標(biāo)方法，一是綜合評估法，二是最低評估價法。隨著《招標(biāo)投標(biāo)法》的實施，各地區(qū)、各部門在招投標(biāo)實踐中，又出臺了一系列實施細(xì)則，將綜合評估法進行細(xì)化，使得價格成為最重要的評價因素；最低評估價法則被簡單地解釋為最低投標(biāo)報價法。所以，名義上是兩種評標(biāo)方法，實際上都是以價格為主要評判依據(jù)的評估方法。

《招標(biāo)投標(biāo)法》立法之初，我國學(xué)習(xí)和借鑒了世界銀行和亞洲開發(fā)銀行的制度，有助于解決我國當(dāng)時從價格入手促進更有效的投資決策。而世界銀行和亞洲開發(fā)銀行作為發(fā)展援助性機構(gòu)，其制度更多適用于經(jīng)濟最不發(fā)達(dá)或者最貧窮的國家。其目的是通過發(fā)放援助性貸款及項目投資，為他們消除貧困和極端貧困。用很多專家的話來說，照搬世行的規(guī)則買不到好的東西。換言之，就是世界銀行和亞洲開發(fā)銀行的制度在一定的歷史時期已不再適應(yīng)我國經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律。

盡管如此，近年來，世界銀行也在進行采購制度的改革，探索給予業(yè)主更多的采購自主權(quán)，讓采購程序更加靈活。比如世界銀行新版的采購框架從原來的8種采購方法增加到71種采購方法和市場比價方法，為備選采購方式提供了可能。世界銀行專家將更多地把時間用在規(guī)劃和合同管理工作上，其項目經(jīng)理將更全面地了解最適當(dāng)?shù)牟少彴才?，推動實現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)及最大限度地降低潛在風(fēng)險等。世界銀行的一系列改革舉措，為我國招標(biāo)投標(biāo)和政府采購制度完善提供了參考。

（二）招標(biāo)制度的國際比較

西方發(fā)達(dá)國家并不使用這些制度，因為他們的經(jīng)濟體制比較完善，公眾監(jiān)督體系及企業(yè)信用體系相對成熟。他們在采購中通常較多地使用邀請招標(biāo)的方式，評判標(biāo)準(zhǔn)上則以綜合評分法為主，招標(biāo)方自主決定中標(biāo)人，這種做法使招標(biāo)的程序更加靈活。筆者曾在瑞士參與過多個公共工程項目的招標(biāo)，例如在參與日內(nèi)瓦公共體育場項目評標(biāo)時，業(yè)主曾和評委們說，“這是我們?nèi)鹗康捻椖浚焚|(zhì)是第一位的，不要考慮錢的因素”，這個理念也始終貫穿于瑞士所有公共工程的招標(biāo)項目，這席話讓筆者印象深刻。當(dāng)然，在瑞士，法律對于公共工程的監(jiān)督也是非常嚴(yán)厲的，工程的所有過程必須向公眾公開，接受公眾和媒體的監(jiān)督。從項目立項到竣工以及使用情況，政府要向議會匯報，而且項目的成敗永遠(yuǎn)都記在執(zhí)政黨的名下，所以政府從不敢掉以輕心。曾經(jīng)有華裔日內(nèi)瓦建筑師和筆者坦言，“在瑞士圖紙上劃條線的錢，足夠在國內(nèi)砌堵墻?！?/p>

（三）全面修改我國的招標(biāo)制度是供給側(cè)改革的要求

中國已經(jīng)成為全球第二大經(jīng)濟體，供給體系產(chǎn)能巨大，220多種主要工業(yè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)能力穩(wěn)居世界第一。但我們必須看到，我國生產(chǎn)能力還有很大一部分停留在低質(zhì)量、低價格，需求、供給結(jié)構(gòu)不合理，高端、高質(zhì)的有效供給嚴(yán)重不足。這種情況下，如果依然沿用以價格為主要評判標(biāo)準(zhǔn)的招投標(biāo)制度，必將進一步放大低價格、低質(zhì)量的供給結(jié)構(gòu)。由于在評標(biāo)中過多地強調(diào)價格因素，實踐中也經(jīng)常出現(xiàn)企業(yè)低價中標(biāo)后以次充好、弄虛作假，導(dǎo)致嚴(yán)重的質(zhì)量問題；企業(yè)投標(biāo)中惡性競爭、“虧死自己，搞垮同行”、“劣幣驅(qū)逐良幣”等現(xiàn)象愈演愈烈，嚴(yán)重擾亂市場的經(jīng)營秩序。諸如西安地鐵電纜、江蘇蘇州元和小學(xué)“毒跑道”等低價搶標(biāo)典型事件，都非常值得業(yè)界反思。

三、對招標(biāo)制度變革的幾點建議

對比研究中外招投標(biāo)制度，我國的招投標(biāo)制度有著自有的鮮明特點，法律調(diào)整范圍比任何西方國家政府采購制度的范圍、內(nèi)容都要廣泛得多，這是由我國經(jīng)濟所有制的特點所決定的。盡管國家在實施多項舉措促進民間投資，但目前的推進尚不足以完成政府融資新渠道這一“任務(wù)”。按照我國現(xiàn)有的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，在相當(dāng)長的時期內(nèi)，政府投資和國有投資仍將占主導(dǎo)地位，包括政府消費在經(jīng)濟生活中仍會發(fā)揮著重要作用。

(一)分類指導(dǎo)招標(biāo)投標(biāo)活動中不同的實施主體

在現(xiàn)有的招標(biāo)制度中，我國實際上是采用一個招投標(biāo)程序和一個評判標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)范、管理國民經(jīng)濟各個領(lǐng)域的采購，而且評價標(biāo)準(zhǔn)是以價格為核心的，這顯然不適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟的發(fā)展，必須做出修改。目前學(xué)術(shù)界有觀點認(rèn)為，要調(diào)整《招標(biāo)投標(biāo)法》的適用范圍，即縮小強制招標(biāo)的范圍。筆者認(rèn)為這是不可取的，因為這必將導(dǎo)致大量的采購活動無法可依和管理缺失。為此，筆者建議在招投標(biāo)活動中對政府和企業(yè)兩個不同實施主體進行分類指導(dǎo)。其中，依照世界慣例，對于政府消費以及使用納稅人的錢進行的采購，仍然堅持原有的法律程序和評判標(biāo)準(zhǔn)；對于企業(yè)主體的采購，在程序上應(yīng)更加簡捷方便，在評標(biāo)方法上要更加關(guān)注質(zhì)量和效率，并在評判標(biāo)準(zhǔn)中加入綠色、環(huán)保、創(chuàng)新和可持續(xù)等內(nèi)容，淡化價格因素。

此前，很多地方和行業(yè)在《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定之外，增加了大量的審批程序，嚴(yán)重影響了招標(biāo)投標(biāo)的效率和招標(biāo)人的自主權(quán)，導(dǎo)致現(xiàn)有招標(biāo)制度沒有真正得到有效貫徹落實，而是成為全世界最復(fù)雜的制度，并帶來了成本的大幅上升。國家也在三令五申地要求降低各類交易成本，特別是制度性交易成本，減少審批環(huán)節(jié)。因此，目前需要解決的是各級政府在招投標(biāo)活動管理中的越位和缺位問題，亟需出臺措施，清理沒有法律依據(jù)的各項審批、進場和備案制度以及流程，來適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展的步伐。

（二）回歸評標(biāo)委員會的咨詢地位，將決策權(quán)交還業(yè)主

評標(biāo)委員會在招投標(biāo)活動中，對內(nèi)連接需求，對外連接供給，可它卻是一個松散的組織，目前的制度設(shè)計上還存在著一些缺陷。首先，招標(biāo)人參與評標(biāo)過程的權(quán)利被弱化。招標(biāo)人必須接受評標(biāo)專家出具的評標(biāo)結(jié)果，只有被動承擔(dān)風(fēng)險的義務(wù)。其次，評標(biāo)委員會越位決策的現(xiàn)象經(jīng)常存在。招標(biāo)人確定中標(biāo)人的行為受法定定標(biāo)規(guī)定的約束，必須選擇評標(biāo)委員會推薦的第一名。第三，評標(biāo)委員會在評標(biāo)過程中承擔(dān)的責(zé)任是個人責(zé)任，也就說其只有權(quán)利，卻不承擔(dān)法律責(zé)任。如何消除這種權(quán)利、責(zé)任與義務(wù)不對等的法律關(guān)系，值得認(rèn)真研究。此外，評標(biāo)委員會的工作是否合格，也缺乏判斷考核的程序和標(biāo)準(zhǔn)，更沒有終止或者解散的明確規(guī)定。

為保證評標(biāo)結(jié)果的供給質(zhì)量，應(yīng)讓評標(biāo)專家回歸咨詢職能的本位。在具體評標(biāo)工作中，可以增加評標(biāo)委員會只出具咨詢報告、中標(biāo)候選人名單不做排序等規(guī)定，把決策權(quán)歸還業(yè)主，讓業(yè)主有更多的供方可選擇，讓業(yè)主為項目承擔(dān)最終責(zé)任，這與我國投資體制改革中“誰投資、誰決策、誰受益、誰擔(dān)風(fēng)險”的規(guī)定也相一致。

（三）“互聯(lián)網(wǎng)+”招標(biāo)投標(biāo)是多路徑實現(xiàn)供給側(cè)改革的迫切需要

從國際采購的趨勢來看，電子化是改革的方向。過去，在供給結(jié)構(gòu)不平衡的情況下，供給抑制表現(xiàn)出最大的特點是供給信息不對稱和供給不充分，最終導(dǎo)致采購效率低下、采購成本提高。所以，互聯(lián)網(wǎng)與招標(biāo)投標(biāo)的深度融合，成為多路徑實現(xiàn)供給側(cè)改革的迫切需要。在中國經(jīng)濟高速發(fā)展的背景下，“互聯(lián)網(wǎng)+”招標(biāo)投標(biāo)將無縫對接供需雙方，解決信息不對稱這一瓶頸問題，讓招標(biāo)方掌握市場，讓投標(biāo)方了解需求。同時，也使得新產(chǎn)品、新技術(shù)等創(chuàng)新的手段能夠迅速占領(lǐng)市場。因此，當(dāng)前大力發(fā)展電子招投標(biāo)，是供給側(cè)改革落地生根的推進器。

（四）鼓勵創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新企業(yè)參與投標(biāo)，建立健全供給側(cè)創(chuàng)新結(jié)構(gòu)

創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新是供給側(cè)改革的重要舉措，在招標(biāo)活動中應(yīng)該鼓勵創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新。一般來說，創(chuàng)業(yè)企業(yè)大多是小微企業(yè)，受資質(zhì)、業(yè)績等要求限制，他們很難有機會參與招投標(biāo)活動。在招投標(biāo)制度的修改中，應(yīng)當(dāng)明確鼓勵創(chuàng)業(yè)企業(yè)參與投標(biāo)。投標(biāo)人的條件設(shè)置上，要考慮到創(chuàng)業(yè)企業(yè)的特點，拿出一部分比例，幫助創(chuàng)業(yè)企業(yè)成長發(fā)展；應(yīng)當(dāng)還要通過招標(biāo)需求的引導(dǎo)，鼓勵企業(yè)創(chuàng)新，盡可能地多使用新技術(shù)、新標(biāo)準(zhǔn)參與投標(biāo)。建議國家和行業(yè)組織，出臺各行業(yè)新技術(shù)的基本規(guī)范，在招標(biāo)中強制推廣使用，加快淘汰落后的技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)，淘汰落后產(chǎn)能。

（五）完善供給側(cè)信用體系建設(shè)，優(yōu)化資源配置

當(dāng)前，投標(biāo)人重價格、輕履約等不誠信行為，破壞了競爭機制，降低了工程質(zhì)量，甚至引發(fā)安全事故。市場經(jīng)濟就是信用經(jīng)濟，信用是市場資源配置的重要手段，也是招標(biāo)制度不可分割的組成部分。在當(dāng)前的招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域，供給側(cè)信用體系建設(shè)亟待完善，而市場經(jīng)濟發(fā)達(dá)國家，通行的做法是運用信用體系來管理投標(biāo)人。

筆者曾經(jīng)去新加坡進行過考察，新加坡主要使用短名單制度來規(guī)范、管理供應(yīng)商的信譽，防止投標(biāo)人低價搶標(biāo)。投標(biāo)的企業(yè)必須先進入這個名單，企業(yè)中標(biāo)后，政府會持續(xù)跟蹤項目的實施，如果發(fā)現(xiàn)質(zhì)量問題和弄虛作假的情況，該企業(yè)就會被列入黑名單，并永遠(yuǎn)失去投標(biāo)資格。我們應(yīng)統(tǒng)一誠信評價標(biāo)準(zhǔn)，通過信用制度供給，清理低端供給，優(yōu)化資源配置。

四、招投標(biāo)從業(yè)人員是落實供給側(cè)改革的先行者

供給側(cè)改革中隱含了人的因素，制度、政策的執(zhí)行和落實，終究需要人來完成。供給側(cè)改革對招投標(biāo)、采購行業(yè)的從業(yè)人員提出了更高層次的要求。從業(yè)者作為招投標(biāo)活動中落實供給側(cè)改革的先行者，最直接接觸供給側(cè)，負(fù)責(zé)對接供需雙方，實現(xiàn)供給需求，不再只是從事程序、知識和文本簡單相加的工作。行業(yè)的發(fā)展要求，招標(biāo)從業(yè)人員必須從程序服務(wù)走向?qū)I(yè)化服務(wù)。

國家雖然取消了招標(biāo)師的職業(yè)資格，但并非說明這項工作就不重要，這只是政府在轉(zhuǎn)變管理方式。從英、美等發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗來看，招標(biāo)采購行業(yè)的從業(yè)人員都具有資深和專業(yè)的工作經(jīng)驗，職業(yè)化是國際化的趨勢。招標(biāo)采購人員在招標(biāo)、采購活動中的作用是不可取代的，人員能力的擇優(yōu)對于供給效果的品質(zhì)有著直接的影響，是新時期進行供給側(cè)改革的生力軍。筆者建議結(jié)合我國國情，借鑒先進國家的經(jīng)驗，由國際標(biāo)準(zhǔn)、社會企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)來替代國家認(rèn)證的標(biāo)準(zhǔn)，由行業(yè)和社會共同推動從業(yè)教育，提升從業(yè)人員能力，促進新時代招標(biāo)投標(biāo)事業(yè)的發(fā)展。

在新的歷史時期，招標(biāo)投標(biāo)事業(yè)正站在新時代供給側(cè)改革的制高點，這是難得的歷史機遇，只要認(rèn)真應(yīng)對，招標(biāo)投標(biāo)事業(yè)的未來將大有可為。在供給側(cè)改革的大環(huán)境下，招標(biāo)投標(biāo)行業(yè)不能否定過去，而是要在新的起跑線上優(yōu)化、創(chuàng)新改革，賦予《招標(biāo)投標(biāo)法》新的使命，樹立質(zhì)量第一的強烈意識，提高工業(yè)品、工程建設(shè)、裝備制造和服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。提升競爭能力，引導(dǎo)企業(yè)突出質(zhì)量建設(shè)，發(fā)揚工匠精神，培育更多的百年老店，增強企業(yè)的核心能力，為做大做強我國的實體經(jīng)濟、實現(xiàn)兩個一百年的奮斗目標(biāo)而努力奮斗，并肩負(fù)起招標(biāo)投標(biāo)人的歷史新使命，開創(chuàng)新時代中國招標(biāo)投標(biāo)事業(yè)的新格局。