王九洲：供應(yīng)商低于成本報(bào)價(jià)如何認(rèn)定

案情

5元中標(biāo)價(jià)引質(zhì)疑

2007年4月，南京市政府采購(gòu)中心（以下簡(jiǎn)稱“采購(gòu)中心”）受采購(gòu)人委托對(duì)“IC卡”項(xiàng)目進(jìn)行公開招標(biāo)，本項(xiàng)目將確定3家IC卡生產(chǎn)廠家為中標(biāo)供應(yīng)商。到投標(biāo)截止時(shí)間，共有來(lái)自北京、武漢、深圳和江蘇等地11家供應(yīng)商參加投標(biāo)，每張卡片最低投標(biāo)報(bào)價(jià)5元，最高報(bào)價(jià)8.3元，平均報(bào)價(jià)6.87元。經(jīng)評(píng)標(biāo)委員會(huì)綜合評(píng)審，確定了3家中標(biāo)供應(yīng)商，他們的投標(biāo)報(bào)價(jià)分別為5元、6.38元和6.47元。隨后公告中標(biāo)結(jié)果。

就在中標(biāo)結(jié)果公告的兩天后，綜合排名第4的深圳某公司南京辦事處來(lái)到采購(gòu)中心，對(duì)報(bào)價(jià)5元的中標(biāo)人武漢某公司提出異議。他們遞交了卡片所采用的該型號(hào)芯片唯一供應(yīng)商A公司對(duì)該公司關(guān)于IC卡投標(biāo)價(jià)格承諾函、IC卡投標(biāo)事宜咨詢回復(fù)函復(fù)印件及情況說(shuō)明。A公司承諾，將按照該公司的統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)則，在模塊單價(jià)每張5元的價(jià)格基礎(chǔ)上進(jìn)行上下不超過5%的浮動(dòng)。咨詢回復(fù)函說(shuō)，他們對(duì)各個(gè)使用芯片/模塊產(chǎn)品的公司的報(bào)價(jià)是按照統(tǒng)一的規(guī)則執(zhí)行的，根據(jù)各個(gè)公司不同的情況，按照規(guī)則在一個(gè)統(tǒng)一的價(jià)格基礎(chǔ)上進(jìn)行上下小額浮動(dòng)。對(duì)于武漢某公司以每張卡片5元人民幣的價(jià)格（含個(gè)性化印刷及數(shù)據(jù)寫入）能否向南京方面供貨無(wú)法評(píng)估。深圳某公司南京辦事處在情況說(shuō)明中提出，芯片成本是卡片所涉及的各項(xiàng)成本中最高的一項(xiàng)，根據(jù)上游芯片生產(chǎn)廠商對(duì)于各卡片生產(chǎn)廠商的供貨統(tǒng)一規(guī)則，僅芯片這一項(xiàng)的成本最低不能低于每張4.75元，這其中還不包括芯片封裝到卡片時(shí)的必然損耗，再加上招標(biāo)文件中對(duì)產(chǎn)品要求的進(jìn)口卡基、印刷、封裝芯片、個(gè)性化照片信息制作、備品備件等環(huán)節(jié)，按招標(biāo)文件要求制作的卡片成本，每張大體應(yīng)該在6.10元左右，并提供了該公司制作IC卡6項(xiàng)主要成本及其構(gòu)成詳細(xì)說(shuō)明。

在中標(biāo)結(jié)果公布后的第7個(gè)工作日下午5:00，該公司向采購(gòu)中心遞交了書面質(zhì)疑函。認(rèn)為武漢某公司的5元投標(biāo)價(jià)是低于成本價(jià)格投標(biāo)，違反了《政府采購(gòu)法》及《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》，應(yīng)認(rèn)定為中標(biāo)無(wú)效。

0.97元之差，誰(shuí)的認(rèn)證結(jié)論可采信

接到質(zhì)疑后，采購(gòu)中心隨即進(jìn)行調(diào)查、核實(shí)和處理。按照招標(biāo)文件“誰(shuí)主張、誰(shuí)舉證”的約定，要求質(zhì)疑供應(yīng)商提供武漢某公司投標(biāo)價(jià)格低于成本價(jià)的證明材料。5月11日，質(zhì)疑供應(yīng)商向采購(gòu)中心提供了由廣東省某市物價(jià)局出具的“價(jià)格證明”，證明符合招標(biāo)文件要求的IC卡成本構(gòu)成共6項(xiàng)，成本為5.95—6.61元。同時(shí)，采購(gòu)中心要求被質(zhì)疑供應(yīng)商武漢某公司提供IC卡成本證明。由于提供證明需要一定時(shí)間，采購(gòu)中心不能在法定時(shí)間內(nèi)答復(fù)質(zhì)疑供應(yīng)商，應(yīng)采購(gòu)中心要求，質(zhì)疑供應(yīng)商以書面形式回復(fù)同意延期答復(fù)。5月22日，被質(zhì)疑供應(yīng)商提供了公司注冊(cè)所在地湖北省某市物價(jià)局價(jià)格認(rèn)證中心的《價(jià)格認(rèn)證結(jié)論書》。

價(jià)格認(rèn)證結(jié)論書說(shuō)，根據(jù)《價(jià)格法》、《國(guó)家計(jì)委關(guān)于印發(fā)<價(jià)格認(rèn)證管理辦法>的通知》（計(jì)價(jià)格【1999】1047號(hào)）規(guī)定，IC卡成本價(jià)屬于市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)范圍，可根據(jù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本、市場(chǎng)信息和供求狀況，遵循公平、合理、合法和誠(chéng)實(shí)信用原則，自行確定該產(chǎn)品的成本價(jià)。價(jià)格認(rèn)證中心收到該公司價(jià)格認(rèn)證委托書后，成立了價(jià)格認(rèn)證小組，并遵循獨(dú)立、客觀、公平的原則，采用公開市場(chǎng)價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，按照規(guī)定的程序和方法，根據(jù)國(guó)家有關(guān)價(jià)格認(rèn)證的規(guī)定和該公司提供的有關(guān)資料，依法對(duì)該公司IC卡成本價(jià)進(jìn)行了認(rèn)證。經(jīng)認(rèn)證，該公司制作生產(chǎn)的IC卡每張成本價(jià)為4.98元。供貨價(jià)格可按一定差率，由供求雙方協(xié)商確定，其他價(jià)格形式可視批量和市場(chǎng)需求狀況由該公司在適當(dāng)范圍內(nèi)自行決定。

不同省市但同樣是政府物價(jià)主管部門和價(jià)格認(rèn)證中心出具的IC卡成本價(jià)每張最低相差0.97元，最高相差1.63元的價(jià)格認(rèn)證結(jié)論，采購(gòu)中心究竟應(yīng)該采信哪一個(gè)呢？

采購(gòu)中心認(rèn)為，不能簡(jiǎn)單依據(jù)某一個(gè)證明或認(rèn)證來(lái)下質(zhì)疑結(jié)論。本項(xiàng)目招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)發(fā)生在江蘇省，投標(biāo)供應(yīng)商分別來(lái)自廣東、湖北等地。根據(jù)國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于制止低價(jià)傾銷行為的規(guī)定》（國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)主任令第2號(hào)）第11條“違反《價(jià)格法》和本規(guī)定，屬于跨省區(qū)的低價(jià)傾銷行為，由國(guó)務(wù)院價(jià)格主管部門認(rèn)定；屬于省及省以下區(qū)域性的低價(jià)傾銷行為，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府價(jià)格主管部門認(rèn)定。”和第13條“為認(rèn)定低價(jià)傾銷行為，必要時(shí)，政府價(jià)格主管部門可以會(huì)同行業(yè)主管部門或者委托有資質(zhì)的中介事務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)個(gè)別成本予以認(rèn)定”的規(guī)定，具有法律效力的價(jià)格認(rèn)定，應(yīng)該由國(guó)務(wù)院價(jià)格主管部門作出，或者政府價(jià)格主管部門會(huì)同行業(yè)主管部門或者委托有資質(zhì)的中介事務(wù)機(jī)構(gòu)予以認(rèn)定。為此，采購(gòu)中心要求質(zhì)疑供應(yīng)商深圳某公司提供國(guó)務(wù)院價(jià)格主管部門出具的價(jià)格認(rèn)定書，或者提供政府價(jià)格主管部門會(huì)同行業(yè)主管部門或者委托有資質(zhì)的中介事務(wù)機(jī)構(gòu)的價(jià)格認(rèn)定書。由于該公司不能按照要求提供相關(guān)資料，采購(gòu)中心作出現(xiàn)有證據(jù)難以確認(rèn)武漢某科技公司IC卡成本價(jià)格，難以認(rèn)定該公司存在不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的質(zhì)疑答復(fù)。該公司對(duì)質(zhì)疑答復(fù)不滿意，隨后向政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門投訴。政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門經(jīng)過調(diào)查認(rèn)為，投訴供應(yīng)商深圳某公司提供的北京某公司出具的芯片價(jià)格承諾函和廣東省某市物價(jià)局出具的卡片價(jià)格證明等2份證據(jù)，不足以證實(shí)武漢某公司的投標(biāo)價(jià)低于成本價(jià)，要求廢止武漢某公司的中標(biāo)供應(yīng)商資格的要求沒有事實(shí)依據(jù)，作出駁回投訴的投訴處理決定。

分析

本案例中問題的關(guān)鍵在于被質(zhì)疑、投訴供應(yīng)商5元的投標(biāo)報(bào)價(jià)是否低于成本？如何認(rèn)定？

政府采購(gòu)“成”也價(jià)格，“敗”也價(jià)格。在招標(biāo)采購(gòu)項(xiàng)目中，評(píng)標(biāo)方法采用最多的是綜合評(píng)分法，價(jià)格不是唯一因素。根據(jù)財(cái)政部第18號(hào)部長(zhǎng)令價(jià)格分值所占總分值的比重規(guī)定，即使采用最低評(píng)標(biāo)價(jià)法的，評(píng)標(biāo)委員會(huì)認(rèn)為，排在前面的中標(biāo)候選供應(yīng)商的最低投標(biāo)價(jià)或者某些分項(xiàng)報(bào)價(jià)明顯不合理或者低于成本，有可能影響商品質(zhì)量和不能誠(chéng)信履約的，應(yīng)當(dāng)要求其在規(guī)定的期限內(nèi)提供書面文件予以解釋說(shuō)明，并提交相關(guān)證明材料；否則，評(píng)標(biāo)委員會(huì)可以取消該投標(biāo)人的中標(biāo)候選資格，按順序由排在后面的中標(biāo)候選供應(yīng)商遞補(bǔ)，以此類推，并非規(guī)定最低報(bào)價(jià)不能中標(biāo)。供應(yīng)商報(bào)價(jià)應(yīng)由供應(yīng)商依據(jù)生產(chǎn)成本、經(jīng)營(yíng)成本和市場(chǎng)供求狀況等決定，任何一個(gè)價(jià)格都是公開競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果。

在政府采購(gòu)實(shí)踐中，難度最大的是投標(biāo)價(jià)格的合理性認(rèn)定，取證最難的是成本價(jià)的認(rèn)定。在本案例中供應(yīng)商提供的一系列材料都不能作為處理本案的證據(jù)。理由如下：

首先是不合理。根據(jù)國(guó)家法律法規(guī)規(guī)定，IC卡屬于市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)格的商品，其價(jià)格由經(jīng)營(yíng)者依據(jù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本和市場(chǎng)供求狀況自主制定，價(jià)格應(yīng)由市場(chǎng)決定。同理，供應(yīng)商在一個(gè)項(xiàng)目中的投標(biāo)報(bào)價(jià)，也應(yīng)該由供應(yīng)商自主制定。通常商品價(jià)格至少受到原材料采購(gòu)成本、人力工資、費(fèi)用、追求利潤(rùn)高低、生產(chǎn)技術(shù)水平等諸多因素影響。就拿原材料來(lái)說(shuō)，北京某公司給予深圳某公司IC卡模塊是在5元上下小額浮動(dòng)，不等于北京某公司給予武漢某公司也一定是這個(gè)價(jià)格。從市場(chǎng)規(guī)律看，上游原材料供應(yīng)商給予下游生產(chǎn)制造商的價(jià)格同樣受供求關(guān)系、合作程度、出貨數(shù)量等等諸多因素影響。同時(shí)，人力成本也有差別。根據(jù)官方統(tǒng)計(jì)，2007年深圳市在崗職工月平均工資為3233元，特區(qū)內(nèi)最低工資為850元，特區(qū)外最低工資為750元。武漢市在崗職工月平均工資為1646.6元，中心城區(qū)最低工資為580元，遠(yuǎn)城區(qū)最低工資為460元。質(zhì)疑與被質(zhì)疑雙方當(dāng)事人提供的材料都有局限性。

其次是不科學(xué)。深圳某公司提供的價(jià)格證明并非該企業(yè)注冊(cè)地深圳市福田區(qū)物價(jià)主管部門或者深圳市物價(jià)主管部門出具的，證明IC卡成本是5.95—6.61元。這個(gè)證明是證明誰(shuí)的IC卡成本？一個(gè)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的IC卡最高成本與經(jīng)濟(jì)特區(qū)的能一樣嗎？

再其次是不合法。根據(jù)《價(jià)格法》及相關(guān)法規(guī)，IC卡不屬于政府定價(jià)目錄范圍內(nèi)產(chǎn)品，成本價(jià)格屬于市場(chǎng)調(diào)節(jié)范圍。此外，根據(jù)《價(jià)格認(rèn)證管理辦法》規(guī)定，價(jià)格鑒證機(jī)構(gòu)出具的《價(jià)格認(rèn)證書》應(yīng)當(dāng)加蓋單位公章。而廣東省某市物價(jià)局出具的是“價(jià)格證明”。而且，根據(jù)國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于制止低價(jià)傾銷行為的規(guī)定》，屬于跨省區(qū)的低價(jià)傾銷行為，由國(guó)務(wù)院價(jià)格主管部門認(rèn)定；屬于省及省以下區(qū)域性的低價(jià)傾銷行為，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府價(jià)格主管部門認(rèn)定。”武漢某公司“低價(jià)傾銷行為”發(fā)生在江蘇省，具有法律效力的價(jià)格認(rèn)定主體應(yīng)該是國(guó)務(wù)院價(jià)格主管部門，或是政府價(jià)格主管部門會(huì)同行業(yè)主管部門或者委托具有資質(zhì)的中介事務(wù)機(jī)構(gòu)。主體資格不合法，其出具的“價(jià)格證明”當(dāng)然不具有法律效力。

啟示

在此，呼吁出臺(tái)政府采購(gòu)供應(yīng)商質(zhì)疑處理辦法，使質(zhì)疑處理有法可依。

啟示1：用證據(jù)說(shuō)話

在本案例質(zhì)疑處理過程中，采購(gòu)中心一直在努力尋求相關(guān)證據(jù)，證明武漢某公司的5元報(bào)價(jià)是不是低于成本價(jià)。而質(zhì)疑和被質(zhì)疑雙方當(dāng)事人提供的所有材料都不能作為“證據(jù)”。采購(gòu)中心只能根據(jù)現(xiàn)有證據(jù)作出現(xiàn)有證據(jù)難以確認(rèn)武漢某公司IC卡成本價(jià)格，難以認(rèn)定該公司存在不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的質(zhì)疑答復(fù)。

啟示2：謹(jǐn)慎，再謹(jǐn)慎

政府采購(gòu)無(wú)小事。采購(gòu)中心在質(zhì)疑答復(fù)中使用了“難以認(rèn)定”。“難以認(rèn)定”，既沒有回答是低于成本，也沒有回答不是低于成本；既沒有認(rèn)定質(zhì)疑成立，也沒有否定質(zhì)疑不成立。使用“難以認(rèn)定”，實(shí)際上也是在向質(zhì)疑供應(yīng)商傳遞一個(gè)信息，即提供的“價(jià)格證明”沒有法律效力，有法律效力的價(jià)格認(rèn)定書又提供不了，質(zhì)疑是不成立的，完全沒有必要向財(cái)政部門提起投訴。

啟示3：呼吁為質(zhì)疑立法

質(zhì)疑和投訴，是《政府采購(gòu)法》賦予供應(yīng)商的合法權(quán)益。從法律規(guī)定上看，供應(yīng)商只要“認(rèn)為”自己的權(quán)益受到損害的，就可以提出質(zhì)疑。近年來(lái)，供應(yīng)商質(zhì)疑案例呈上升趨勢(shì)。一方面，說(shuō)明供應(yīng)商法律意識(shí)不斷增強(qiáng)；另一方面，也是濫用質(zhì)疑權(quán)的結(jié)果。采購(gòu)人，尤其是采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)為處理質(zhì)疑牽扯了很大精力，也造成了公共資源的極大浪費(fèi)。

如果財(cái)政部門頒布政府采購(gòu)供應(yīng)商質(zhì)疑處理辦法，采購(gòu)中心在受理深圳某公司質(zhì)疑書后，賦予采購(gòu)中心在一定期限內(nèi)審查質(zhì)疑書的權(quán)利時(shí)發(fā)現(xiàn)其提供的所謂“價(jià)格證明”沒有法律效力，告知其修改后重新質(zhì)疑。如果在法定時(shí)間內(nèi)能夠提供國(guó)務(wù)院價(jià)格主管部門對(duì)武漢某公司IC卡成本價(jià)格認(rèn)定書，采購(gòu)中心完全能夠根據(jù)價(jià)格認(rèn)定書作出質(zhì)疑成立或者不成立的決定，也就不可能發(fā)生對(duì)質(zhì)疑答復(fù)不滿意而形成的投訴，以及財(cái)政部門為處理投訴付出的不必要的勞動(dòng)，造成行政成本的浪費(fèi)。如果在法定的時(shí)間內(nèi)不能提供國(guó)務(wù)院價(jià)格主管部門對(duì)武漢某公司IC卡成本價(jià)格認(rèn)定書，采購(gòu)中心有權(quán)駁回其投訴，也就不可能形成質(zhì)疑。

在政府采購(gòu)實(shí)踐中，采購(gòu)中心參照政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴處理辦法，在采購(gòu)文件中對(duì)供應(yīng)商的質(zhì)疑作出約定，質(zhì)疑書必須是法人代表簽署并加蓋公章，必須具有明確的質(zhì)疑事項(xiàng)和事實(shí)根據(jù)，按照“誰(shuí)主張、誰(shuí)舉證”的原則，質(zhì)疑書必須附上相關(guān)證明材料等，否則，質(zhì)疑不予受理。這樣約定，確確實(shí)實(shí)約束了那些牽強(qiáng)附會(huì)的質(zhì)疑，減少了質(zhì)疑的發(fā)生。但是，這種約定是沒有任何法律根據(jù)的，也是蒼白無(wú)力經(jīng)不起質(zhì)疑的。

在此呼吁出臺(tái)政府采購(gòu)供應(yīng)商質(zhì)疑處理辦法，使質(zhì)疑處理有法可依。

（作者單位：南京市政府采購(gòu)中心）