集采目錄優(yōu)化路徑·理論探討

集采目錄優(yōu)化路徑·理論探討

核心觀點(diǎn)

★集中采購目錄要改革，集中采購執(zhí)行機(jī)制（尤其是協(xié)議供貨機(jī)制）也要改革，要改到有利于形成批量優(yōu)勢上來。

★集中采購機(jī)構(gòu)并非越集中越好，應(yīng)集中做重大項(xiàng)目、應(yīng)急項(xiàng)目、復(fù)雜項(xiàng)目、敏感項(xiàng)目以及能夠集中批量優(yōu)勢的標(biāo)準(zhǔn)化項(xiàng)目。

★隨著CPI指數(shù)的變化和單位采購規(guī)模的增長，分散采購限額逐年提高，符合市場發(fā)展和提高單位資金使用效率需要。

集采目錄及標(biāo)準(zhǔn)該怎樣調(diào)整

參與嘉賓：

南京審計(jì)學(xué)院副院長  裴育

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院副院長  姜愛華

上海金融學(xué)院公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副院長  章輝

江蘇省政府采購中心副主任 龔云峰

福建省廈門市財(cái)政局政府采購管理辦公室副主任  林日清

陜西省商洛市政府采購中心副主任  李平

浙江省財(cái)政廳政府采購監(jiān)管處  張旭東

廣東省韶關(guān)市財(cái)政局政府采購管理辦公室  譚俊

主持人：

本報(bào)記者  賈璐 王童彥

作為一種法定的政府集中采購范圍管理手段，政府集中采購目錄及標(biāo)準(zhǔn)在我國已走過十余年的歷程，并勾勒出了一條動(dòng)態(tài)優(yōu)化的發(fā)展軌跡。同時(shí)，因目錄和標(biāo)準(zhǔn)“牽一發(fā)而動(dòng)全身”，所以圍繞目錄品目范圍、限額標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)行年限等問題的探討也一直在持續(xù)。在中央和部分地區(qū)新一期目錄及標(biāo)準(zhǔn)醞釀制訂之際，本報(bào)記者特邀業(yè)內(nèi)理論專家和實(shí)踐操作者，就其中的一些問題進(jìn)行探討。

1.集采目錄該有多大？

《中國政府采購報(bào)》：政府集中采購目錄及標(biāo)準(zhǔn)，顧名思義，與集中采購范圍密切相關(guān)。過去，業(yè)內(nèi)圍繞集中采購目錄該有多大的問題，也存在“大目錄”與“小目錄”兩種不同主張。那么，在目錄及標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)歷十余年的發(fā)展歷程后，各位嘉賓是怎樣看待這一問題的？

張旭東：我認(rèn)為，政府集中采購制度,從制度目的上有兩個(gè)：一是監(jiān)督制約機(jī)制,規(guī)范采購人行為,以達(dá)到防腐的目的；二是市場競爭機(jī)制，通過把各部門的分散的采購需求匯集起來，形成規(guī)模優(yōu)勢，以達(dá)到節(jié)資的目的。所以，要制訂一個(gè)集中采購目錄，把那些適合形成批量的項(xiàng)目劃出來。從現(xiàn)實(shí)執(zhí)行成效上看，其作為監(jiān)督制約機(jī)制的效果是明顯的，但作為市場競爭機(jī)制的效果不夠理想。原因是集中采購目錄制訂不盡合理，不是按照哪些能夠打包形成批量這種思路去設(shè)定，因而集中采購沒有形成批量優(yōu)勢?，F(xiàn)實(shí)中大多數(shù)集中采購項(xiàng)目不過是實(shí)現(xiàn)了從改革之前的采購單位采購，到現(xiàn)在的集中采購機(jī)構(gòu)采購而已。真正可以實(shí)現(xiàn)批量優(yōu)勢的一些品目，比如辦公計(jì)算機(jī)、打印機(jī)等，納入集中采購目錄后又采取了協(xié)議供貨這種分散的方式。所以從方向上看，集中采購目錄要改革，集中采購執(zhí)行機(jī)制（尤其是協(xié)議供貨機(jī)制）也要改革，要改到有利于形成批量優(yōu)勢上來。

林日清：集中采購并非越集中越好，而是應(yīng)集中做重大項(xiàng)目、應(yīng)急項(xiàng)目、復(fù)雜項(xiàng)目、敏感項(xiàng)目以及能夠集中批量優(yōu)勢的標(biāo)準(zhǔn)化項(xiàng)目。

譚俊：我同意這種觀點(diǎn)。集采機(jī)構(gòu)與普通社會代理機(jī)構(gòu)有著本質(zhì)的區(qū)別，作為非營利性的事業(yè)單位，其應(yīng)該更多承擔(dān)公共服務(wù)職能，提供更多公共服務(wù)產(chǎn)品。但是，目前的集中采購目錄存在著“抓小放大”的傾向。如在某省，小到一些保障機(jī)關(guān)事業(yè)單位正常運(yùn)作所需的耗材都納入集中采購目錄，但一些涉及民生的重大農(nóng)林水利工程、養(yǎng)老服務(wù)等項(xiàng)目游離在目錄之外。

龔云峰：調(diào)整目錄范圍時(shí)也應(yīng)考慮當(dāng)?shù)丶胁少彊C(jī)構(gòu)的人員編制和能力。

章輝：從發(fā)展的眼光看，在政府采購制度推行初期，我國政府采購法將集中采購目錄以內(nèi)和限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)納入約束范圍，能起到迅速規(guī)范政府采購行為的立竿見影的效果，但同時(shí)存在不能全部覆蓋使用財(cái)政性資金采購行為的弊端，即采購人使用財(cái)政性資金采購限額標(biāo)準(zhǔn)以下且集中采購目錄以外的采購項(xiàng)目，可以不執(zhí)行政府采購法規(guī)定。我認(rèn)為，隨著我國政府采購制度建設(shè)的法制環(huán)境、文化環(huán)境以及輿論環(huán)境的完善，對我國政府采購法約束對象的范圍應(yīng)該進(jìn)行修改，要覆蓋到全部使用財(cái)政性資金的購買行為。如果這樣，就不再需要借助集中采購目錄或限額標(biāo)準(zhǔn)來界定政府采購法的約束對象。

2.限額標(biāo)準(zhǔn)多高合適？

《中國政府采購報(bào)》：目前，各地分散采購限額標(biāo)準(zhǔn)體現(xiàn)出了較大的差距，如貨物類項(xiàng)目從5萬元（有的地區(qū)甚至是2萬元）到50萬元不等，服務(wù)類項(xiàng)目從5萬元到100萬元不等，工程類項(xiàng)目從20萬元到200萬元不等。從近些年的調(diào)整趨勢看，有的地區(qū)調(diào)高了標(biāo)準(zhǔn)，而有的地區(qū)則降低了標(biāo)準(zhǔn)。各位嘉賓認(rèn)為，分散采購限額標(biāo)準(zhǔn)該怎樣調(diào)整？

裴育：關(guān)于分散采購的限額標(biāo)準(zhǔn)問題，集采部門往往主張降低標(biāo)準(zhǔn)，財(cái)政資金使用單位往往主張?zhí)岣邩?biāo)準(zhǔn)，這個(gè)矛盾總是吸引人們的注意力。我認(rèn)為，這名義上是政府采購限額之爭，實(shí)際上是關(guān)于財(cái)政資金使用權(quán)限之爭，換句話說是關(guān)于財(cái)政資金使用自由度之爭。其破解之道有二：一是就集采部門而言，應(yīng)充分運(yùn)用現(xiàn)代化手段，不斷提高集采效率，在政府采購預(yù)算框架內(nèi)對采購部門或單位的需求快速響應(yīng)；二是就采購部門或單位而言，在政府采購預(yù)算框架內(nèi)履行采購義務(wù)，不謀非正當(dāng)利益，積極完成集采或授權(quán)采購任務(wù)。同時(shí)，加強(qiáng)政府采購事后審計(jì)監(jiān)督力度，對于不按照預(yù)算采購的部門或單位給予預(yù)算披露與查處，促進(jìn)財(cái)政資金尤其是財(cái)政結(jié)余資金的使用效率。有鑒于此，分散采購限額標(biāo)準(zhǔn)提高與否問題將是一個(gè)偽命題。

當(dāng)然，不能否認(rèn)，隨著CPI指數(shù)的變化和單位采購規(guī)模的增長，分散采購限額逐年提高也是符合市場發(fā)展和提高單位資金使用效率需要的。

龔云峰：我認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)根據(jù)采購成本測算限額標(biāo)準(zhǔn)，如限額過低不經(jīng)濟(jì)合理的，則應(yīng)當(dāng)提高限額標(biāo)準(zhǔn)。

《中國政府采購報(bào)》：公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)也是大家關(guān)注的對象。特別是，有些人擔(dān)心公開招標(biāo)方式存在效率損失，如果標(biāo)準(zhǔn)過低，實(shí)行公開招標(biāo)的項(xiàng)目過多，可能會拖累政府采購的整體運(yùn)作效率。大家如何看待這一問題？

裴育：公開招標(biāo)涉及方方面面，不論采購規(guī)模大小，均需要多方投入較大的人力、物力和財(cái)力，因此，標(biāo)的較小的公開招標(biāo)是低效率或無效率的，設(shè)定一定的公開招標(biāo)采購金額標(biāo)準(zhǔn)是值得肯定的?；诖?，每年公開招標(biāo)費(fèi)用均會隨著人力成本、場地費(fèi)用、相關(guān)組織費(fèi)用等的增長而上升，與此對應(yīng)的招標(biāo)限額如果不隨之提高，與政府采購的初衷是違背的。

譚?。悍稚⒉少徬揞~標(biāo)準(zhǔn)與公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)的高低，一方面要根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平制定，不能簡單“一刀切”，另一方面還要考慮目前我國正進(jìn)行GPA談判，公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)盡可能保持與國際接軌，有利于談判的順利展開。

林日清：公開招標(biāo)和分散采購的限額標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和物價(jià)變動(dòng)情況及時(shí)調(diào)整，否則可能造成采購流程繁瑣、采購成本比例過高、代理機(jī)構(gòu)虧本操作、質(zhì)疑投訴增加、采購效率降低等問題，有違政府采購制度設(shè)計(jì)的本意。

3.執(zhí)行周期多長為宜？

《中國政府采購報(bào)》：現(xiàn)行目錄及標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的周期，一般為1年或2年，也有個(gè)別地區(qū)為5年。那么，執(zhí)行周期多久為宜？

姜愛華：政府集中采購目錄及標(biāo)準(zhǔn)決定著政府集中采購的范圍，是編制政府采購預(yù)算的“索引”，更是政府采購走向標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化的重要標(biāo)志。我認(rèn)為，政府集中采購目錄及標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行年限應(yīng)為1年。其原因在于：隨著社會的發(fā)展，政府采購的范圍也在不斷變化，根據(jù)采購發(fā)展需要，及時(shí)、適當(dāng)調(diào)整目錄內(nèi)容是有必要的。比如，環(huán)境突變導(dǎo)致預(yù)算單位對空氣凈化器的需求增大；同時(shí)，由于集采目錄是編制預(yù)算的索引，而我國預(yù)算年度即是1年（1月1日—12月31日），及時(shí)調(diào)整的集采目錄和限額標(biāo)準(zhǔn)將直接引領(lǐng)下一年度預(yù)算的編制，但這里需要注意，由于下年度預(yù)算現(xiàn)在通常進(jìn)入下半年就開始編制，因此集采目錄和限額標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)在早于每年的預(yù)算編制之前公布。

龔云峰：江蘇的目錄及標(biāo)準(zhǔn)每年頒布一次，個(gè)人覺得這比較合適。

李平：我覺得，目錄及限額標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行期可以適當(dāng)調(diào)整一下，應(yīng)該比兩年期稍長一些。因?yàn)橛行╉?xiàng)目的采購周期比較長，可能幾年才能完成，如果今年還在目錄中，明年可能就不在目錄中了，那不利于集采機(jī)構(gòu)的工作，更不利于監(jiān)管機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目的實(shí)施過程進(jìn)行監(jiān)督管理，不利于政策執(zhí)行的連續(xù)性。

裴育：政府集中采購目錄定期進(jìn)行調(diào)整是市場經(jīng)濟(jì)條件下的應(yīng)有行為，除了傳統(tǒng)采購項(xiàng)目之外，隨著人們需求的變化和市場供給的變化，采購項(xiàng)目勢必會隨之發(fā)生變化，這是反映客觀規(guī)律變化的認(rèn)識。因此，目錄定期調(diào)整是一種必然選擇。兩年進(jìn)行一次大的調(diào)整，便于政府集采運(yùn)行的穩(wěn)定性；而每年、每半年甚至每季度進(jìn)行小幅度調(diào)整也是必要的，那是因時(shí)因地變化的需要。

譚?。耗夸浐蜆?biāo)準(zhǔn)作為政府采購制度重要的一部分，不宜頻繁變動(dòng)，必須保持其連續(xù)性和穩(wěn)定性。更重要的一點(diǎn)是，目錄和標(biāo)準(zhǔn)是否調(diào)整不應(yīng)該以年限作為標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)以形勢的變化和現(xiàn)實(shí)的需要作為依據(jù)。

4.是否該單建服務(wù)采購目錄？

《中國政府采購報(bào)》：目前，政府購買服務(wù)工作正逐步展開，許多地區(qū)都出臺了政府購買服務(wù)指導(dǎo)目錄。有觀點(diǎn)認(rèn)為，政府集中采購目錄應(yīng)吸收政府購買服務(wù)指導(dǎo)目錄的內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)二者的有機(jī)銜接；或者可以單獨(dú)建立一個(gè)政府采購服務(wù)目錄。您如何看待這一問題？

龔云峰：建立政府采購服務(wù)指導(dǎo)目錄，還是有一定意義的，可以引導(dǎo)采購人提前做好準(zhǔn)備，為服務(wù)類項(xiàng)目順利納入集中采購目錄起到一定的引導(dǎo)作用。

林日清：我認(rèn)為，政府購買服務(wù)是個(gè)政策概念，而服務(wù)項(xiàng)目政府采購是個(gè)法律概念，二者既有區(qū)別又有交叉重疊。政府購買服務(wù)目錄分類與政府采購服務(wù)項(xiàng)目品目分類，應(yīng)有效銜接，在項(xiàng)目名稱、編碼等方面應(yīng)盡量一致。也就是說，對于政府采購分類品目中服務(wù)項(xiàng)目已有的，政府購買服務(wù)沒有必要也不宜另起爐灶，政府購買服務(wù)實(shí)踐中有發(fā)展的盡可能及時(shí)增補(bǔ)修訂到政府采購服務(wù)項(xiàng)目中去。政府購買服務(wù)中對采購方式的發(fā)展，也應(yīng)適時(shí)總結(jié)納入到政府采購法律體系中。否則造成政府購買服務(wù)和政府采購剪不斷、理還亂的“兩張皮”現(xiàn)象，無謂地產(chǎn)生問題矛盾和工作資源浪費(fèi)。

譚?。褐劣谡少彿?wù)指導(dǎo)目錄，集中采購目錄中其實(shí)已經(jīng)包含了其中比較重要的部分，將其單列出來，尤其是事務(wù)性管理服務(wù)，與當(dāng)前鼓勵(lì)政府采購服務(wù)趨勢是相符合的，有利于政府“瘦身”，通過引入競爭機(jī)制，提高工作的效率和專業(yè)性。在政府購買服務(wù)處于起步階段的現(xiàn)實(shí)情況下，出臺采購服務(wù)指導(dǎo)目錄，有利于從上至下形成統(tǒng)一的認(rèn)識，便于此項(xiàng)工作的推動(dòng)和展開，也是政府采購部門貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會精神的積極舉措。

集采目錄現(xiàn)狀知多少

——30個(gè)省級政府集中采購目錄及標(biāo)準(zhǔn)分析

在中央和各地政府集中采購目錄及標(biāo)準(zhǔn)醞釀推陳出新之際，本報(bào)記者對30個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）本級目錄及標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了梳理分析。概況如下：

一、集中采購及限額標(biāo)準(zhǔn)

1.集中采購程度差別較大，限額標(biāo)準(zhǔn)有升有降

從品目項(xiàng)目數(shù)量來看，30個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）中，吉林、山東、廣東、天津、湖南等地列入集采目錄的品目項(xiàng)目較多，山西、福建等地列入集采目錄的品目數(shù)目較少。

從限額標(biāo)準(zhǔn)來看，江蘇省集采限額標(biāo)準(zhǔn)門檻較高，比如，貨物類所列品目，采購預(yù)算50萬元及以上列為集中采購項(xiàng)目；服務(wù)類所列項(xiàng)目，采購預(yù)算100萬元及以上列為集中采購項(xiàng)目；工程類所列品目，施工單項(xiàng)合同估算價(jià)100萬元以下列為集中采購項(xiàng)目。吉林省、陜西省集采限額標(biāo)準(zhǔn)門檻較低，比如，吉林省，貨物類，除土地、建筑物及構(gòu)筑物門檻價(jià)為20萬元外，其余項(xiàng)目門檻價(jià)均為總額10萬元；服務(wù)類，門檻價(jià)總額10萬元；工程類，門檻價(jià)總額20萬元。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，近幾年部分?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）提高了集采目錄限額標(biāo)準(zhǔn)，比如山東省將“貨物、服務(wù)80萬元(工程勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理項(xiàng)目為50萬元)”提高到“貨物、服務(wù)100萬元(工程勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理項(xiàng)目為50萬元)”?？墒?，也有部分地方降低了集采限額標(biāo)準(zhǔn)門檻，比如，新一期北京市集采目錄適當(dāng)增加了集中采購目錄中的品目，降低了政府采購限額標(biāo)準(zhǔn)和集中采購目錄中的附加限額標(biāo)準(zhǔn)。

2.集采目錄執(zhí)行期限多為1年或2年

1年執(zhí)行期的省份約占50%，2年期的省份約占40%，另有10%期限不固定或“其他”情況，其中最長的是河北省，新一期集采目錄執(zhí)行期為5年。

二、分散采購及限額標(biāo)準(zhǔn)

1.限額標(biāo)準(zhǔn)普遍較低

大部分省級集采目錄規(guī)定，貨物類和服務(wù)類分散采購限額通常在10萬元—50萬元之間，比如，四川省規(guī)定，政府采購預(yù)算在20萬元以上的貨物類和服務(wù)類項(xiàng)目實(shí)行分散采購。也有個(gè)別省市更低，比如，青海省為：貨物、服務(wù)，采購目錄以內(nèi)的單項(xiàng)預(yù)算金額在1萬元以下。

工程類項(xiàng)目差別較大。比如，江蘇省規(guī)定工程類為施工單項(xiàng)合同估算價(jià)在100萬元（含）以上項(xiàng)目；而上海市則為“預(yù)算金額50萬元以上的工程項(xiàng)目”，青海省為“預(yù)算金額不足20萬元的各類工程項(xiàng)目”。

2.限額標(biāo)準(zhǔn)有提升趨勢

比如，山東省將19類(種)辦公自動(dòng)化設(shè)備的限額標(biāo)準(zhǔn)由3000元提高到1萬元；廣西壯族自治區(qū)由原來“年度預(yù)算金額累計(jì)達(dá)到20萬元”調(diào)至“年度預(yù)算金額累計(jì)達(dá)到30萬元以上”。

三、公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)

1.貨物、工程類限額標(biāo)準(zhǔn)各地差別不大

總體來看，貨物類公開招標(biāo)限額為50萬或100萬，比如，河北省規(guī)定，單項(xiàng)或者批量采購50萬元以上的；天津市規(guī)定，采購金額100萬元以上的貨物。工程類限額通常為100萬元或200萬元。

2.服務(wù)類限額標(biāo)準(zhǔn)差異相對較大，并有提升趨勢

據(jù)統(tǒng)計(jì)，服務(wù)類限額有30萬元、50萬元、60萬元、80萬元、100萬元、200萬元不等。比如，河北省為30萬元，廣東省為80萬元，重慶市為200萬元。

據(jù)了解，廣西壯族自治區(qū)，提高了服務(wù)類公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)，將原來“服務(wù)類單項(xiàng)或者批量采購達(dá)到50萬元以上的應(yīng)當(dāng)采取公開招標(biāo)”，調(diào)整為“服務(wù)類單項(xiàng)或者批量采購達(dá)到80萬元以上的應(yīng)當(dāng)采取公開招標(biāo)”。

此外，部分省份還規(guī)定了競爭性談判、詢價(jià)采購等限額標(biāo)準(zhǔn)。

（王童彥）

國際一瞥

國外集采范圍有多大

世界各國的政府采購模式不能一概而論，在不同的歷史階段具有不同的組織形式，都是基于各自的歷史原因和國情特點(diǎn)。但是從世界范圍看，許多國家并不存在集中采購目錄，而是在法律規(guī)范引導(dǎo)下，通過采購金額標(biāo)準(zhǔn)限定或柔性經(jīng)濟(jì)手段，來發(fā)揮政府集中采購的優(yōu)勢。

韓國：5萬美元以上的貨物實(shí)行中央集采

根據(jù)規(guī)定，韓國中央部門的政府采購中，價(jià)值在30億韓元（300萬美元）以上的工程采購項(xiàng)目、5000萬韓元（5萬美元）以上的貨物采購，都必須由調(diào)達(dá)廳代為進(jìn)行。調(diào)達(dá)廳是財(cái)政經(jīng)濟(jì)部下屬的一個(gè)副部級單位，也是全國惟一的政府采購專職機(jī)構(gòu)。地方部門的政府采購中，價(jià)值在100億韓元（1000萬美元）以上的工程采購項(xiàng)目、5000萬韓元（5萬美元）以上的貨物采購也由調(diào)達(dá)廳代為進(jìn)行。上述標(biāo)準(zhǔn)以下的采購項(xiàng)目，既可以由各部門自行采購，也可以委托調(diào)達(dá)廳代為采購。

德國：8000歐元以上項(xiàng)目實(shí)行集中采購

德國是聯(lián)邦制國家，16個(gè)州都有權(quán)制定自己的憲法和法律，擁有較強(qiáng)的獨(dú)立性和較大的自主權(quán)。在聯(lián)邦層面，政府采購以集中采購為主，相關(guān)職能部門在政策制定、采購執(zhí)行、監(jiān)督管理上分工明確，配合協(xié)調(diào)。德國法律規(guī)定，如果聯(lián)邦采購中貨物或服務(wù)的合同金額預(yù)計(jì)超過8000歐元（不含增值稅），就必須實(shí)行政府集中采購。內(nèi)政部政府采購局（聯(lián)邦采購中心）負(fù)責(zé)為26個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)、基金會和國際組織采購貨物和服務(wù)。

英國：10類品目須集中采購

根據(jù)英國聯(lián)合執(zhí)政政府的指令，所有中央預(yù)算單位在采購?fù)ㄓ秘浳锖头?wù)時(shí)，必須通過政府采購署實(shí)行強(qiáng)制集中采購，不得自行進(jìn)行采購。目前實(shí)行強(qiáng)制集中采購的通用貨物和服務(wù)共有10類品目，包括信息傳媒、能源、車輛、信息通信技術(shù)、培訓(xùn)和發(fā)展、辦公解決方案、印刷、專業(yè)服務(wù)、資產(chǎn)解決方案等。

（賈璐）